VII SA/Wa 2065/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015r., Nr [...], znak: [...], nakazującej mu rozbiórkę samowolnie zrealizowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, o część o wymiarach ok. 3,0 x 3,0m położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2010r., Nr [...], znak: NB.[, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na J. C. obowiązek przedstawienia stosownej dokumentacji w związku z możliwością legalizacji inwestycji polegającej na samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego o część o wym. ok. 3.0 x 3,0 m wraz z przemurowaniem szczytów budynku i zmianą konstrukcji dachu wraz z pokryciem, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. [...] gm. [...]. Następnie. po wypełnieniu przez zobowiązanego w/w obowiązku, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...], znak: [...] organ ustalił dla inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za samowolną realizację rozbudowy budynku mieszkalnego. W wyniku rozpoznania zażalenia J. C., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011r. Nr [...], znak: [...] uchylił ww. postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł o ustaleniu dla J. C. opłaty legalizacyjnej w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za przedmiotową samowolę budowlaną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2887/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarówno postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...], znak: [...] jak i postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011r. Nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na konieczność na tyle precyzyjnego ustalenia daty samowoli, żeby ocenić czy zaistniały przesłanki o których mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy. T. C., ówczesny inwestor rozbudowy, w swoim oświadczeniu sprecyzował, że doszło do jej zakończenia w czerwcu 2003r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r., Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie ustalił dla J. C. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) za samowolną realizację rozbudowy budynku mieszkalnego. Następnie, wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej zapadła opisana na wstępie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2015r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W wyniku rozpoznania odwołania J. C. od ww. decyzji zapadła zaskarżona, także już opisana na wstępie, decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 5 czerwca 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 2887/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na konieczność wzięcia pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r., sygn. akt P 27/05, który wywołuje ten skutek, że w przypadku samowoli budowlanej popełnionej po 1 stycznia 1995r. a przed dniem 10 lipca 2003r. konieczne jest badanie przez organ administracji czy wniosek inwestora spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jak wyjaśnił Sąd spełnienie, przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określonych w art. 49 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed tym dniem, winno skutkować możliwością legalizacji samowoli budowlanej w oparciu o dotychczasową regulację, bez względu na datę wszczęcia postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ powiatowy słusznie, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznał brak podstaw prawnych do zastosowania procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie w/w ustawy z dnia 27 marca 2003r. Jak ustalono bowiem, w oparciu o oświadczenia zarówno obecnego właściciela nieruchomości jak i właściciela poprzedniego tj. T. C., roboty budowlane związane z przedmiotową rozbudową zakończono w czerwcu 2003r. a zatem nie upłynął do dnia 10 lipca 2003r. konieczny, dla zastosowania w/w przepisu, okres pięcioletni. Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w przedmiocie rozbiórki samowolnie zrealizowanej rozbudowy organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. w brzmieniu przed 28 czerwca 2015r: ,,Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Bezspornie w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne powinno być realizowane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Obowiązek ten nie został przez inwestora spełniony, w związku z tym organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż rozbudowa budynku mieszkalnego została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Organ wyjaśnił również, że przepisy ustawy Prawo budowlane pozwalają w określonych przypadkach na legalizację samowoli budowlanej. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, istnieje jedynie w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. I tak, organ I instancji skorzystał z w/w możliwości i postanowieniem z dnia 6 października 2010r., Nr 64/10, znak: NB.7355-9/10 nałożył na właściciela nieruchomości obowiązek przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji samowolnie zrealizowanej rozbudowy. Po wykonaniu w/w obowiązku w kolejnym etapie postępowania legalizacyjnego organ stopnia powiatowego prawidłowo ustalił opłatę legalizacyjną za samowolną rozbudowę przedmiotowego budynku. Stosownie do treści aktualnie obowiązującego art. 49 ust 1 ustawy Prawo budowlane;. właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych., bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego : posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez-osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. 3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. 4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1 właściwy organ wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ orzekający w sprawie winien bezwzględnie wydać decyzję o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 w/w ustawy. W sprawie bezsprzecznie, co potwierdza sam odwołujący się, opłata legalizacyjna nie została uiszczona. W tej sytuacji jedynym możliwym rozstrzygnięciem, o czym stanowi ww. przepis, było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnej inwestycji. Organ drugiej instancji odnosząc się do stanowiska strony przedstawionego w odwołaniu podkreślił, że skarżący w istocie nie kwestionuje prawidłowości procedury przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez organ powiatowy, podnosi jedynie dolegliwość wysokiej opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie zależy od uznania, organów nadzoru budowlanego a jej sposób naliczania wskazany jest precyzyjnie w ustawie Prawo budowlane z 1994.r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie złożył J. C. Skarżący wniósł cyt. "o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie orzeczonej opłaty legalizacyjnej lub wykonania rozbiórki (...) o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". Podniósł, że nakaz rozbiórki nie może być wykonany ponieważ dach jest z eternitu, a cyt. " obecne przepisy nie pozwalają na pokrycie dachu eternitem" a te kwestie organ wojewódzki zupełnie pominął. Zdaniem skarżącego w toku postępowania doszło zatem do naruszenia zasad opisanych w art. 7, 9, 11 k.p.a. cyt. "co uniemożliwiło zawarcie kompromisu bez potrzeby stosowania środków przymusu (...) oraz wysokiej opłaty legalizacyjnej(...) wyjątkowo dotkliwej ". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd oddalając skargę dał wyraz temu, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w prawidłowy i wyczerpujący sposób przedstawiło stan prawny sprawy i konieczność podjęcie decyzji rozbiórkowej. Sąd argumentacje organu przyjmuje za własną. W toku postępowania wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 9 11 k.p.a. I tak, organ rozstrzygając w sprawie zgodnie z przepisami prawa mającymi w niej zastosowanie, w tym uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w ww. wyroku, którym był związany w myśl art. 153 p.p.s.a. - orzekał realizując zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ w toku postępowania nie uchybił też wynikającej z art. 9 k.p.a. zasadzie informowania stron. W szczególności, uzupełniając postępowanie dowodowe w zw. z ww. wyrokiem Sądu, czuwał nad tym by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, spełniające kryteria właściwe dla prawidłowego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy odpowiada kryteriom art. 107 § 3 k.p.a. a także realizuje w pełni przewidzianą w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Organ realizował także pewien cel pragmatyczny, a mianowicie doprowadzenia do wykonania, podkreślmy – wykonania, przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, co jednak nie mieści się w ramach procedury administracyjnej, lecz należy do funkcji postępowania egzekucyjnego w administracji. Sąd wskazuje ponadto. Opłata legalizacyjna ma umożliwić doprowadzenie do legalizacji samowoli budowlanej. Jak przyjmuje się w orzecznictwie ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, opłata legalizacyjna nie ma bowiem cech przymusu. To adresat postanowienia ustalającego wysokość opłaty decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. Brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej przez skarżącego, jak słusznie wywiódł organ w uzasadnieniu, zaskarżonej decyzji nie pozostawia jednak uznaniu administracyjnemu nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 49 ust 3 ustawy Prawo budowlane organ w takiej sytuacji ma obowiązek wydania nakazu rozbiórki. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).