VII SA/Wa 2065/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący:, Sędzia WSA, Artur Kuś, , Sędziowie: Sędzia WSA, Asesor WSA, Bogusław Cieśla, Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 21 lipca 2022 r. znak DOP-WPN.61.231.2021.MGr w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Minister Klimatu i Środowiska (dalej: Minister) postanowieniem z 21 lipca 2022 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.) oraz art. 11 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia T. S.A., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora S. Parku Narodowego z [...] listopada 2021 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej T. S.A. nr [...] na terenie działki nr [...] obręb S. , gmina S., w otulinie S. Parku Narodowego (dalej: SPN, Park lub Park Narodowy). Minister zaznaczył, że Wójt Gminy S. wystąpił do Dyrektora S. Parku Narodowego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej T. S.A. nr [...] na terenie działki nr [...] obręb S. , gmina S.. Postanowieniem z [...] listopada 2021 r. Dyrektor Parku odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że przedmiotowa działka położona jest w granicy otuliny Parku określonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie S. Parku Narodowego (Dz. U. Nr 43 poz. 390). Organ I instancji wskazał ponadto, iż teren planowanej inwestycji usytuowany jest w odległości 600 m od granicy SPN, to obszar stanowiący Ostoję Ptaków o znaczeniu międzynarodowym - IBA "[...]." kod [...]. W tym względzie, w ocenie Dyrektora Parku, przedmiotowy teren zlokalizowany pomiędzy jeziorami G.i Ł., jest bardzo istotny dla awifauny przelotnej. Stanowi on jeden z najważniejszych szlaków migracyjnych w Europie wykorzystywany przez ptaki wędrujące z północnej i wschodniej Europy. Ponadto organ I instancji wskazał, że działka nr [...] usytuowana jest na szlaku migracyjnym ptaków, przez który prowadzi również fragment głównego krajowego i paneuropejskiego korytarza wędrówkowego zwierząt, oznaczonego w krajowej sieci korytarzy ekologicznych jako korytarz północny (KPN). Zdaniem Dyrektora Parku, lokalizacja wieży spowoduje powstanie fizycznej bariery na trasie wędrówek ptaków, co może potencjalnie wpływać na zwiększoną ich śmiertelność. Zażalenie na postanowienie Dyrektora Parku złożyła Spółka T. S.A. wskazując na niewystarczającą analizę uwarunkowań konkretnej lokalizacji przedsięwzięcia oraz jej potencjalny wpływ na S. Park Narodowy. Zdaniem inwestora, stacja bazowa zasadniczo o niewielkich rozmiarach (szerokość wieży: 5,47 m) nie będzie stanowiła przeszkody dla ptactwa. Zgodnie z art. 15 ust 3 ustawy o ochronie przyrody, dopuszczona jest możliwość postanowienia wieży telefonii na terenie Parku, a zatem możliwe jest takie rozwiązanie w otulinie parku narodowego. Minister Klimatu i Środowiska przystępując do rozpoznania sprawy pismem z 29 grudnia 2021 r. wystąpił do Dyrektora Parku o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dyrektor Parku pismem z 7 marca 2022 r. przekazał uzupełniony materiał dowodowy. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Minister przywołał treść art. 53 ust. 4 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, akcentując również obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Następnie podkreślił, że zważywszy na fakt, iż park narodowy tworzy się w celu ochrony przed zniszczeniem całej, szczególnie cennej przyrody, wraz z całokształtem powiązań ekologicznych w jego otoczeniu, w ustawie o ochrony przyrody uwzględniono pojęcie zagrożenia zewnętrznego (w odróżnieniu od zagrożenia wewnętrznego), jak również pojęcie otuliny parku narodowego jako swoistej strefy buforowej, strefy ochronnej zabezpieczającej walory przyrodnicze parku przed różnego rodzaju wpływami (głównie pochodzenia antropogenicznego), które potencjalnie mogą powodować ich degradację. Ustawodawca miał w tym względzie na myśli wszelkie negatywne czynniki (zagrożenia), a więc również te działające pośrednio, to jest znajdujące się nie tylko w granicach samego parku narodowego, lecz także poza jego obszarem. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że zagrożeniem może być czynnik "mogący" wywołać niekorzystne zmiany (oddziaływanie pośrednie), niekoniecznie zaś czynnik bezpośrednio występujący. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra, interpretacja przepisu art. 5 pkt 29 w związku z art. 11 ust. 1 i art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody powinna być rozumiana szerzej. Za zagrożenia zewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku narodowego należy uznać także te czynniki pośrednie (potencjalne), które mogą prowadzić do obniżania wartości przyrodniczej samego parku narodowego, a w sytuacjach szczególnych, przyczyniać się nawet do zniszczenia chronionych w parku narodowym zasobów przyrody. Minister podkreślił, że działka nr [...] obręb S. znajduje się w otulinie S. Parku Narodowego w odległości około 600 m od jego granicy, w odległości około 220 m od granicy użytku ekologicznego będącego w użytkowaniu wieczystym Parku. W 2019 r. inwestor: T. wystąpił do S. Parku Narodowego o opinię w sprawie budowy stacji telefonii komórkowej na działce [...] obręb S. i otrzymał opinię negatywną dla planowanego zamierzenia. Działka, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia, aktualnie jest nieużytkowana, porośnięta roślinnością ruderalną. Dodatkowo, położona jest w enklawie gruntów rolnych i graniczy z gruntami cennymi przyrodniczo, w strefie luźno zabudowanej siedliskami rolniczymi. Najbliższe zabudowania znajdują się w odległości ok. 60 m (siedlisko). Powyższe uwarunkowania wskazują, że realizacja planowanego przedsięwzięcia, jest nowym elementem na przedmiotowym terenie, który nie wkomponowuje się w żaden sposób w przyrodę sąsiadującego z działką (600 m) Parku, jak również w istniejący krajobraz. W ocenie Ministra Klimatu i Środowiska realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie będzie wynikać z obecnego gospodarczego wykorzystania nieruchomości (ekstensywne użytkowanie drzew i łąki), a dodatkowo wpłynie na zmianę ukształtowanych cech charakterystycznych krajobrazu na tym obszarze, podlegających ochronie (art. 8 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody). Minister zaznaczył przy tym, że obecny sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, jest zgodnym z celami ochrony Parku (utrzymanie siedlisk przyrodniczych - art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody), i nie wpływa negatywnie na ochronę przyrody jak również walorów krajobrazowych. Jak podkreślił organ, teren przewidziany pod planowaną inwestycję, ze względu na położenie pomiędzy jeziorami G. i Ł. (znajdującymi się w S. Parku Narodowym) jest bardzo istotny dla awifauny przelotnej. Działka [...] obręb S. usytuowana jest w jednym z najważniejszych szlaków migracyjnych w Europie, wykorzystywanym przez ptaki wędrujące z północnej i wschodniej Europy. Ww. szlak migracyjny ptaków wiedzie wzdłuż południowego wybrzeża B. Przez obszar ten prowadzi również fragment głównego, krajowego i paneuropejskiego korytarza wędrówkowego zwierząt, który w zaprojektowanej, krajowej sieci korytarzy oznaczony został jako korytarz północny (KPN). W koncepcji sieci ekologicznej województwa pomorskiego dla potrzeb planowania przestrzennego, opracowanej w 2014 r. podkreślono, że: "podjęcie czynnych działań ochronnych na obszarach korytarzy ekologicznych, stanowi obok działań biernych, podstawowy warunek zachowania ich trwałości i znaczenia funkcjonalnego. Obejmuje to zarówno działania prowadzące do utrzymania stanu istniejącego - zarówno w kontekście ich zagospodarowania, różnorodności biologicznej i krajobrazowej, jak i podejmowania działań poprawiających stan środowiska i zwiększających spójność przestrzeni przyrodniczej". Na podstawie monitoringu przyrodniczego SPN ("Ocena liczebności ptaków i zagrożeń na obszarze objętym konwencją Ramsar - S. Park Narodowy w latach 2005-2006" J. Antczak, A. Kulwas, "Liczba par lęgowych oraz trendy liczebności wybranych gatunków ptaków nad jeziorem G.w latach 1968-1978 (Bednorz 1983), 1980-1991 (Górski i in., 1991) 1999-2000 (Antczak 2000), 2003-2004 (Kulwas 2004) i 2005-2017 - monitoring przyrodniczy SPN" stwierdzono, że jezioro G.wraz z przyległym terenem jest żerowiskiem i miejscem odpoczynku objętym ochroną czynną gatunków awifauny SPN, m.in.: bielika Haliaeetus albicilla, rybołowa Pandio nhałiaetus, kani rudej Mihus mihus, błotniaka łąkowego Circus pygargus, błotniaka stawowego Circus aeruginosus, trzmielojad Pernis apivorus. Wszystkie te gatunki są indykatorami stanu środowiska, ich obecność świadczy o tym, że opisywany teren posiada ponadprzeciętne walory przyrodnicze. Na jeziorze Ł. zaś licznie gromadzą się przelotne i zimujące ptaki wodno-błotne - gęsi Anser sp. (do 1.300 osobników) i łabędzie Cygnus sp. (do 780 osobników) (dane z monitoringu pracowników SPN). Na torfowiskach, będących częścią obszaru Natura 2000 PLB Pobrzeże S.e, w wielotysięcznych stadach nocują żurawie Grus grus (do 5-7,5 tys. osobników w zależności od sezonu). Ptaki te oprócz migracji sezonowych wykonują również przeloty dzienne między jeziorami i w poszukiwaniu żerowisk. Planowana inwestycja, jako bariera fizyczna będzie istotnie oddziaływać na wyżej wymienione grupy ptaków przemieszczające się pomiędzy żerowiskami a noclegowiskiem, powodując kolizje, w szczególności podczas złych warunków atmosferycznych, wiążących się z ograniczoną widocznością. Ptaki o dużej powierzchni skrzydeł (gęsi, łabędzie i żurawie) przemieszczają się na dużych wysokościach jedynie w trakcie migracji, natomiast podczas lokalnych przelotów obserwowane są na umiarkowanych pułapach (Cramp i Simmons, 1977, Birds of the Western Palearctic, Naturę 272). W przypadku badań łabędzi krzykliwych we wschodniej Jutlandii (Dania), wysokości lokalnych przelotów wahały się od 5 do 45 m (Larsen i Clausen 2002, Potential wind park impacts on whooper swans in winter: The risk of collision, Waterbirds 25: 327-330). Podobnie nad jeziorami G.i Ł., podczas lokalnych przelotów pomiędzy żerowiskami a noclegowiskiem, ptaki przemieszczają się na niskich wysokościach, często zaledwie kilkadziesiąt metrów nad zabudowaniami. Na jeziorze G., będącym istotnym miejscem koncentracji bytujących tu ptaków wodnych, corocznie odnotowywane są wielotysięczne zgrupowania ptaków (żurawie do 1.100 osobników, gęsi do 14.000, łabędzie do kilkuset osobników). Występowanie gęstej mgły na trasie lokalnych przemieszczeń mogące powodować kolizje, potwierdzają badania prowadzone w Wielkiej Brytanii. Badania te wykazały, że gęsta mgła była przyczyną śmierci, na skutek zderzenia z liniami energetycznymi, ok. 50 łabędzi podczas jednego wieczornego przelotu z pól na noclegowisko (Rees i in. 1990a, Winds in the upper mesosphere at mid- latitude: First results using an imaging Fabry-Perot Interferometer, https://doi.org/10.1029/ GL017i009pQ 12591). Podczas 25-letnich badań wieży telewizyjnej Tali Timbers na Florydzie zaobserwowano, że śmiertelność ptaków nasila się od połowy sierpnia do połowy listopada podczas złej widzialności (Crawford and Engstrom, 2001, Characteristics of avian mortality at a North Florida television tower: a 29-year study, Journal of Field Omithology, 72(3):380-388). Kolizje z wieżami telekomunikacyjnymi są jednymi z bardziej istotnych przyczyn śmiertelności ptaków w USA, gdzie rocznie w wyniku takich zdarzeń, ginie od 4 do 5 milionów ptaków (Erickson i in., 2005, A summary and comparison of bird mortality frorn antropogenic causes with an emphasis on colisions, USDA Forest Service Gen. Tech. Rep. PSW-GTR-191.2005 ). Planowana nowa wieża wolnostojąca (działka nr [...] S.) o wysokości do 55 m n.p.t., zlokalizowana między jeziorami, koliduje z lokalnymi przelotami wyżej wymienionych gatunków, będących przedmiotami ochrony dla których utworzono S. Park Narodowy. Niebezpieczeństwo to może zaistnieć w szczególności podczas złych warunków atmosferycznych, wiążących się z ograniczoną widocznością, ponieważ konstrukcje wież telekomunikacyjnych są przyczyną śmiertelnych zderzeń ptaków, zwłaszcza podczas złej widoczności. Lokalizacja wieży spowoduje powstanie fizycznej bariery na trasie wędrówek ptaków. Na postawie dostępnych danych literaturowych oraz posiadanych danych monitoringowych można powiedzieć, że będzie wpływać na zwiększoną śmiertelność chronionych gatunków ptaków, dla ochrony których został utworzony S. Park Narodowy. Analiza zebranej dokumentacji w sprawie pozwoliła Ministrowi Klimatu i Środowiska podzielić stanowisko Dyrektora Parku co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy, w wyniku którego odmówiono uzgodnienia realizacji inwestycji na działce nr [...] obręb S. , położonej w otulinie SPN. Minister podkreślił, że inwestycja znajduje się na terenie Ostoi Ptaków o znaczeniu międzynarodowym - IBA (Jmportant Bird Areas) "Ostoja S." kod [...] (T. Wilk, M. Jujka, J. Krogulec, P. Chylarecki, OTOP 2010, "Ostoje ptaków o znaczeniu międzynarodowym w Polsce"). Ostoja S. nie stanowi jako taka terenu chronionego, natomiast ze względu na swoją wysoką wartość dla systemu ochrony ptaków powinna być obejmowana ochroną. Pomimo, że Dyrektywa S. nie określa sposobów ochrony poszczególnych siedlisk i gatunków, jednak wyznacza ona cele i warunki ich zachowania. Właściwy stan ochrony oznacza, iż zostanie zachowana wystarczająco duża powierzchnia siedliska gatunku, jak również zachowana zostaje liczebność populacji gwarantująca jej utrzymanie się w biocenozie przez dłuższy czas i naturalny zasięg jej występowania nie zmniejszy się. W pobliżu działki (w odległości ok. 300 m, dane z monitoringu w aktach spawy), na granicy Parku i otuliny licznie występują siedliska gatunków ptaków drapieżnych wykorzystujące powyższy obszar (w tym działkę [...]) jako żerowisko m.in.: trzmielojad (Pernis aphorus), orlik krzykliwy (Clanga pomarina), kania ruda (Mihus mihus), myszołów (Buleo buteo), kuklik wielki (Numenius arąuata), kobczyk (Falco vespertinus). Ze strony enklawy Parku licznie występują: łabędź niemy (Cygnus olor), łabędź czarnodzioby (Cygnus columbianus), kania ruda {Mihus mihus). Podstawowym zagrożeniem dla wszystkich wymienionych gatunków objętych ochroną ścisłą, według poradnika metodycznego dotyczącego gatunków chronionych Dyrektywą Ptasią (P. Chylarecki, A. Sikora, Z. Cenian, Warszawa 2009r., BMS), jest: degradacja ich terenów łowieckich (terenów rolniczych przyległych do dużych zbiorników wodnych) wskutek różnych form aktywności człowieka (niepokojenie ptaków poprzez wzmożony ruch turystyczny - utrata siedlisk żerowania w wyniku likwidacji ekstensywnie użytkowanych łąk i pastwisk, również zabudowa otwartych obszarów żerowisk oraz ułatwienie ludziom dostępu do gniazd w wyniku obniżenia poziomu wody w miejscach lęgu. Znajduje to potwierdzenie w charakterystyce tego obszaru ("Ostoje ptaków o znaczeniu międzynarodowym w Polsce") gdzie jako kluczowe zagrożenie podano "rozwój zabudowy". Dane zebrane przez pracowników S. Parku Narodowego potwierdza opinia pracownika Parku starszego specjalisty ds. ochrony przyrody Grzegorza Jędro z dnia 29 listopada 2021 r., iż lokalizacja wieży T. S.A. niewątpliwie spowoduje powstanie nowej fizycznej bariery na trasie wędrówek ptaków i może wpływać na ich zwiększoną śmiertelność. Podkreślono w niej także, iż na podstawie zebranych danych łabędzie krzykliwe w okresie nielęgowym regularnie o świcie odlatuje z tego miejsca na żerowiska oddalone do nawet kilkudziesięciu kilometrów na południe. Organ zaznaczył, że przytoczona powyżej argumentacja, artykuły z literatury (Crawford and Engstrom, 2001; Erickson i in., 2005) potwierdzają, iż stosowane na wieżach komunikacyjnych oznaczenia, zarówno wizualne (zgodnie z pismem Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z dnia 14 marca 2019 r.) jak i dźwiękowe, umożliwiające ich identyfikację, nie znajdą zastosowania dla powyższej lokalizacji inwestycji. Powyższe zabezpieczenia bezsprzecznie pomagają odstraszać ptaki oraz unikać kolizji, jednak S. leży na terenie korytarza ekologicznego ptaków, pomiędzy dwoma bardzo cennymi jeziorami G. i Ł. znajdującymi się na terenie S. Parku Narodowego, które zapewniają schronienie oraz bazę pokarmową dla wielu cennych gatunków ptaków. Proponowane zabezpieczenie masztu telefonii na działce [...] obręb S. ze względu na wykorzystywanie jej podczas okresowych przelotów przez tysiące ptaków nie spełni swojej roli. Inwestycję na działce nr [...] trudno porównać do zagrożenia wskazanego przez skarżącego jakim bez wątpienia stanowi każdy masz telefonii dla ptaków. Wobec powyższego, propozycja inwestora, iż możliwe byłoby ustalenie odpowiednich oznakowań tak, aby maksymalnie zwiększyć widoczność masztu dla ptaków i nie doprowadzić do "zwiększenia śmiertelności" nie może zostać zastosowana, choćby z powodów proceduralnych. Dyrektor Parku otrzymał bowiem do zaopiniowania określony projekt decyzji i w swoim rozstrzygnięciu nie może wykraczać poza jego zapisy. Odnosząc się do zarzutu braku zrozumienia, że istniejące zabudowania nie stanowią zagrożenia dla ptactwa, ale wieża telekomunikacyjna takie zagrożenie stanowić już będzie, Minister wyjaśnił, że wieża to konstrukcja ażurowa o wysokości 55m, natomiast (zgodnie z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych to max do 10 m. Ponadto budynki mieszkalne nie charakteryzują się ażurową konstrukcją, która jest właściwa dla masztu telefonii. Konstrukcja taka jest słabiej widocznej niż duża plama budynku jednorodzinnego. Powołując się na opinię eksperta - pracownika Parku, organ wyjaśnił, że ptaki przemieszczają się na niskich wysokościach, często zaledwie kilkadziesiąt metrów nad zabudowaniami, tym samym znacznie poniżej planowanej wieży telefonii. Minister Klimatu i Środowiska przychylił się też do stanowiska Dyrektora Parku, że realizacja inwestycji spowoduje zmniejszenie obszaru żerowisk i przelotowych cennych gatunków objętych ochroną ścisłą ptaków bez możliwości alternatywnego wyboru innych terenów. Należy bowiem liczyć się ze stopniową dalszą urbanizacją terenu planowanej inwestycji. Tym samym trzeba mieć na uwadze precedensowy charakter postępowania administracyjnego wobec kolejnych potencjalnych wniosków o podobnym charakterze. Minister zaznaczył też, że Spółka nie konsultowała posadowienia masztu na działce nr [...] obręb S. , nie proponowała też alternatywnej lokalizacji inwestycji, co miało miejsce przy analogicznej inwestycji na działce nr [...] obręb S. sąsiadującej z obszarem przemysłowym, gdzie alternatywnie uzgodniono posadowienie masztu telefonii. Dyrektor Parku, w tym przypadku, uzgodnił lokalizację wieży telefonii innej sieci telekomunikacyjnej na działce nr [...] obręb S., ponieważ doszło tam do określonego kompromisu. Inwestor - P. sp. z o.o., wnioskował o realizację masztu telefonii w kwestionowanej przez Dyrektora PN lokalizacji. W trakcie postępowania ustalono nową, nie kolidującą, lokalizację inwestycji na działce nr [...] obręb S., sąsiadującą z obszarem przemysłowym, w obrębie której budowa masztu nie oddziałuje na przeloty cennych gatunków ptaków występujących w S. m Parku Narodowym. Planowana wieża (działka nr [...] obręb S. ) objęta wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego znajduje się w oddaleniu jedynie ok. 3800 m od istniejącej wieży objętej powyższym kompromisem. Odnosząc się do przywoływanego przez inwestora dokumentu, tj. "Kwalifikacja inwestycji instalacji radiokomunikacji telefonii komórkowej" sporządzonej przez mgr inż. M. S., specjalistę radiokomunikacji, tj. zapisu, iż planowana inwestycja na etapie realizacji i eksploatacji nie będzie oddziaływać na obszary chronione Natura 2000 i na obiekty ochrony dla których zostały one utworzone, które to stanowisko eksperta zdaniem inwestora jest podstawą dla uzgodnienia inwestycji w zakresie braku jej odziaływania na obszary Natura 2000, Minister zauważył, że autor ekspertyzy ze względu na specjalizację z zakresu telekomunikacji bez wątpienia wychodził z założenia braku oddziaływania fal radiowych na obszary chronione, a nie wpływ ażurowego masztu na przeloty ptaków między obszarami S. Parku Narodowego. W świetle powyższego Minister Klimatu i Środowiska zaznaczył, że ochrona obrębu S. położonego w otulinie Parku Narodowego, o dużym znaczeniu przyrodniczym, jako ważnych enklaw dla zachowania różnorodności biologicznej na znacznie szerszym obszarze, w kontekście powiązań przyrodniczych, także z innymi formami ochrony przyrody, jest działaniem najbardziej pożądanym. Podtrzymał zatem stanowisko organu I instancji, że powstanie inwestycji celu liniowego - masztu telefonii na działce nr [...] obręb S. , jest niemożliwe. Skargę na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska wywiodła T. S.A., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 5 pkt 14 i pkt 29 oraz art. 11 ustawy o ochronie przyrody poprzez dowolne, nieuzasadnione uznanie, że przedsięwzięcie może stanowić zagrożenie zewnętrzne dla walorów krajobrazowych oraz iż będzie powodować pośrednio niekorzystne zmiany w przyrodzie, 2) naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 23 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że inwestycja wpłynie w sposób niedozwolony na zmianę ukształtowanych cech charakterystycznych krajobrazu w sytuacji, gdy przepisy te nie mają zastosowania w sprawie, gdyż inwestycja nie będzie znajdować się na terenie parku narodowego; 3) naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez dowolne przyjęcie, iż obecny sposób zagospodarowania i użytkowania terenu jest zgodny z celami ochrony parku (utrzymanie siedlisk przyrodniczych) i nie wpływa negatywnie na ochronę przyrody, jak również walorów krajobrazowych (szczególnie, iż kwestia ta nie powinna mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia) w przeciwieństwie do planowanego przedsięwzięcia; 4) naruszenie art. 32 ust. 5 i art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez dowolne, nieuzasadnione uznanie, iż przepisy te mają zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy przepisy te mają zastosowanie do odrębnego postępowania; 5) naruszenie art. 15 § 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak oparcia na nim swojego postanowienia w sytuacji, gdy przedsięwzięcie uzasadnia potrzeba realizacji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o nieliniowym charakterze w celu związanym z zapewnieniem telekomunikacji na obszarze parku narodowego, a brak jest rozwiązań alternatywnych; 6) naruszenie art 7, art. 71 § 1, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez: - wskazanie w postanowieniu niemającej znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii, iż realizacja przedsięwzięcia nie będzie wynikać z obecnego wykorzystania nieruchomości (ekstensywne użytkowanie drzew i łąki), - oparcie postanowienia na tym, iż przedsięwzięcie miałoby znajdować się na szlaku migracyjnym ptaków, który wiedzie wzdłuż południowego wybrzeża Bałtyku, i jako takie stanowić przeszkodę w sytuacji, gdy w najszerszym miejscu wraz z antenami maszt miałby szerokość 5,47 m, a korytarz znajdujący się między dwoma jeziorami co najmniej 4 km (a zatem jest ok. 800 razy szerszy), - oparcie uzasadnienia postanowienia na badaniach pochodzących z Wielkiej Brytanii czy też USA, które nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w niniejszej sprawie i jako takie nie powinny mieć zastosowania, - uznanie, iż stosowane na wieżach telekomunikacyjnych oznaczenia (wizualne jak i dźwiękowe) "nie znajdą zastosowania dla powyższej lokalizacji" jaki i to, że proponowane zabezpieczenie masztu telefonii "ze względu na wykorzystywanie jej podczas okresowych przelotów przez tysiące ptaków nie spełni swojej roli" przy jednoczesnym braku wskazania, dlaczego miałoby tak być, czy też podania badań lub danych to potwierdzających, - wyjaśnienie kwestii wskazanej przez skarżącą odnośnie do konieczności posadowienia stacji bazowej we wskazanej lokalizacji z uwagi na ograniczenia w jakości sygnału, poprzez przeciwstawienie protestu mieszkańców i Stowarzyszenia niewskazujących na trudności z zasięgiem a sprzeciwiających się lokalizacji stacji. W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Dyrektora S. Parku Narodowego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Pełnomocnik Spółki wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczności z nich wynikające. W tym celu nadesłano artykuł prasowy z Dziennika Wschodniego pt. "P. postawił nadajnik w sąsiedztwie R. Parku Narodowego. Wygląda jak wielkie drzewo." oraz materiał z internetowego bloga pt. "Pierwsze gniazdo dla ptaków na wieży stacji bazowej". W odpowiedzi na skargę Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z 16 grudnia 2022 r. pełnomocnik T. S.A. wywodził m.in., że brak jest podstaw do twierdzenia, iż posadowienie stacji będzie miało jakikolwiek wpływ na przelot ptaków. Nie dowodzą powyższego wskazane przez Ministra publikacje, brak w nich bowiem odniesienia, w jakich miejscach stacje były posadowione oraz czy – i ewentualnie jakie – zabezpieczenia posiadały. Na terenie Polski znajdują się zaś 174 obszary spełniające kryteria ostoi ptaków IBA, krzyżują się też trzy duże szlaki migracyjne ptaków. Obszar S. Parku Narodowego nie jest więc jedynym cennym pod tym względem obszarem, który wymaga tak daleko idącej ochrony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się w porozumieniu z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Zgodnie z art. 53 ust. 5 tej ustawy, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 106 § 4 k.p.a. stanowi, że organ zobowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że w gestii organu leży decyzja, czy przeprowadzić takie postępowanie. W razie gdy uzna on, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest konieczne, przeprowadzi je zgodnie z zasadami i w trybie, jakie są przewidziane w Kodeksie dla postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Musi mieć jednak przy tym na uwadze postulat szybkości postępowania, ponieważ w braku odmiennych postanowień przepisów szczególnych stanowisko musi być przedstawione niezwłocznie, nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania organu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być tylko okoliczności, których ustalenie jest konieczne do zajęcia stanowiska przez organ współdziałający (patrz: Andrzej Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2021, pkt 11 do art. 106). Postępowanie wyjaśniające organ współdziałający prowadzi we własnym zakresie, w granicach swej właściwości rzeczowej. Przedmiot tego postępowania jest odrębny od prowadzonego przez organ właściwy do wydania decyzji i dotyczy tylko tych okoliczności, których wyjaśnienie jest niezbędne do zajęcia stanowiska w ramach współdziałania (patrz: J. Borkowski/B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 576). Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w I instancji z organem zarządzającym parkiem narodowym, jako formy ochrony przyrody, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwarantować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/18). Organ uzgadniający, mając na uwadze rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego lokalizację oraz zidentyfikowany rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania, zobowiązany jest ocenić, czy realizacja określonego zamierzenia będzie wiązała się ze znaczącym negatywnym oddziaływaniem na środowisko przyrodnicze, w tym z negatywnym wpływem na ochronę przyrody w obrębie parku narodowego i jego otuliny, uwzględniając obowiązujące w tym zakresie normy ochrony przyrody, które wymagały w omawianym przypadku uwzględnienia również wpływu na ochronę międzynarodową ptaków, przewidzianą dla terenu Ostoi S. oraz obszaru Natura 2000. Sąd uznał, że dokonując rozważań w zakresie negatywnego potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na wartości chronione organ skoncentrował się na konkretnych ustaleniach faktycznych i dokładnie je przedstawił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W zasadzie fundamentalną przeszkodą w realizacji spornej inwestycji jest to, że przedmiotowy obszar Parku i jego otuliny ma kluczowe znaczenie dla ochrony m.in. bielika, rybołowa, kani rudej, błotniaka łąkowego, błotniaka stawowego, trzmielojada, które migrują pomiędzy żerowiskiem i miejscem odpoczynku. Na pobliskim jeziorze Ł. gromadzą się przelotnie i zimują ptaki wodno-błotne (gęsi i łabędzie). Na torfowiskach objętych obszarem Natura 2000 PLB Pobrzeże S. w wielotysięcznych stadach nocują żurawie. Specyfika gatunków ptaków pozwoliła zasadnie na posłużenie się przez organ publikacjami dotyczącymi wysokości przelotów. Z faktu, że publikacje te dotyczą badań prowadzonych w Wielkiej Brytanii, czy Danii, nie wynika, by poczynione w nich obserwacje i wnioski nie mogły zostać przywołane jako warunki dla bytowania tych samych gatunków na terenie Polski. Nieuzasadnionym jest zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 71 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. wywodzony wobec oparcia uzasadnienia postanowienia na badaniach pochodzących z innych krajów. Organ szczegółowo wyjaśnił specyfikę funkcjonowania gatunków ptaków występujących na tym terenie i ze względu m.in. na ochronę owych gatunków uznał, że taka inwestycja, w tych konkretnych uwarunkowaniach (specyfika gatunku, usytuowania miejsc żerowania i migracje) może znacząco oddziaływać na chronione walory przyrodnicze. W tym miejscu należy zaznaczyć, że choć punktem odniesienia dla organu uzgadniającego jest projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to organ uzgadniający rozważył propozycje skarżącego w zakresie możliwości wbudowania dodatkowych elementów planowanej stacji bazowej, nieprzewidzianych w tym projekcie, oznaczeń wizualnych i dźwiękowych odstraszających ptaki celem uniknięcia kolizji. W tym względzie podkreślił, że zabezpieczenia te, choć wystarczające dla innych inwestycji, w tym przypadku – z uwagi na rozmiar populacji bytującej na tych terenach, a także walory chronione tego obszaru - nie mogą być uznane za wystarczające. Przechodząc do omówienia dalszych kwestii należy zaznaczyć, że uzgadnianie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 502/17, CBOSA). W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, o których mowa w pkt 1-9. Wynika z tego, że ochrona przyrody co prawda musi się odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, lecz nie wyklucza jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie i urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zamierzenia inwestycyjne nie umniejszą możliwościom użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom. Ochrona przyrody realizowana jest m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody, formami ochrony przyrody, a następnie opracowywanie i realizację planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej oraz programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych. W przypadku, kiedy pewne jest, na podstawie aktualnej wiedzy i naukowych dowodów, iż przy wykorzystaniu najlepszych i najnowocześniejszych rozwiązań oraz dostępnej wiedzy naukowej, nie uniknie się potencjalnych zagrożeń wobec przyrody, wynikających z planowanej działalności, podmiot, który taką działalność chce rozpocząć powinien we własnym zakresie podjąć decyzję o tym, aby zrewidować swoje zamierzenie. W niniejszej sprawie istotne okoliczności wynikają z art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 2b, pkt 14 i 29 oraz art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Na potrzeby tak określonej podstawy materialnej, w szczególności art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, organy ustaliły, że działka nr [...] obręb S. znajduje się w otulinie S. Parku Narodowego. Obszar ten ustalony został rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie S. Parku Narodowego (Dz. U. Nr 43, poz. 390), zapewniając jego ochronę z uwagi na walory przyrodnicze tego Parku, które korespondują z ochroną ptaków Natura 2000. Dochowanie warunków ochrony, w tym prewencja w obszarze ryzyka podejmowania jakichkolwiek działań oddziałujących na teren chroniony, wymaga szacowania możliwości wystąpienia negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, jak i stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, przy uwzględnieniu zakazu pogarszania stanu środowiska. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina jest strefą ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Przez zagrożenia zewnętrzne ustawodawca rozumie zaś czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Na tym tle istotnym pozostaje regulacja Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/157/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20/7), która zobowiązuje państwa członkowskie do dążenia do uniknięcia powstawania zanieczyszczenia lub pogorszenia warunków naturalnych siedlisk nawet poza wyznaczonymi obszarami ochrony. W tym celu krajowy ustawodawca przyjął, że obowiązek dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym spoczywa nie tylko na organach administracji publicznej, lecz również na osobach prawnych i innych jednostkach organizacyjnych oraz także na osobach fizycznych (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika zaś, że zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Kierując się powyższymi uregulowaniami Minister Klimatu i Środowiska zasadnie przyjął, że lokalizacja inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej T. S.A. na terenie działki nr [...] obręb S. , gmina S., w otulinie S. Parku Narodowego wpłynie negatywnie na przyrodę Parku, w tym bytujące tam gatunki ptaków, w szczególności w aspekcie barier dla przelotów ptactwa. Powyższe zaś w dalszej konsekwencji oddziaływać będzie w sposób negatywny na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000. Brak zatem podstaw do uznania za uzasadnione podniesione w skardze zarzuty. Organ uzgadniający uzasadnił w sposób przekonujący, w oparciu o badania naukowe i własne obserwacje, negatywny wpływ planowanej inwestycji na wartości chronione Parku, w którego otulinie inwestycja miałaby zostać zrealizowana. Uwzględniając charakter i parametry planowanej inwestycji Minister dokonał prawidłowej dalszej jej oceny pod względem uwarunkowań i zagrożeń, jakie może ona powodować w aspekcie przyrodniczym i przestrzennym funkcjonowania ptaków gniazdujących w Parku i jego otulinie. Dla pełnej oceny wpływu planowanej inwestycji, jako zagospodarowania terenów służących przemieszczaniu się ptaków w obrębie otuliny Parku i samego Parku, pomiędzy jeziorami G. i Ł., organ uwzględnił także ustanowione formy ochrony w aspekcie regionalnym i przestrzeni międzynarodowej. Powyższe świadczy o braku podstaw dla wyprowadzanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Brak bowiem podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym art. 5 pkt 14 i pkt 29 oraz art. 11, jak również art. 8 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 23 oraz art. 8 ust. 2 i art. 32 ust. 5, art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. O braku zasadności zarzutu naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody świadczy okoliczność, że przepis ten określa sposób procedowania ministra właściwego do spraw środowiska w odniesieniu do przewidywanego odstępstwa od zakazów wprowadzonych na terenie parku narodowego. Nie budzi wątpliwości odrębność postępowania w przedmiocie odstępstwa, o którym rozstrzyga na wniosek strony w drodze decyzji administracyjnej, właściwy minister (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 227/15, CBOSA). Wypowiedź organu w powyższej kwestii wykracza zatem poza zakres postępowania uzgodnieniowego. Nie sposób wreszcie przyjąć, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszało przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 71, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., odmówił dopuszczenia i przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą Spółkę dowodu z artykułów prasowych i internetowych, mając na uwadze, że nie spełniają one wymogów, o jakich mowa w przywołanym przepisie. Sąd uwzględnił, że dowodami uzupełniającymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być jedynie dokumenty. Podkreślić ponadto trzeba, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.