VII SA/Wa 2069/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. C. i Z. C. na uchwałę Rady Gminy Stare Babice z dnia 30 października 2003 r. nr XI/65/03 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącym – L. C. i Z.C. – ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z [...] lipca 2025 r. L. C. i Z.C., zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę m. in. na uchwałę nr XI/65/03 Rady Gminy Stare Babice z dnia 30 października 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części Gminy Stare Babice – w zakresie części wsi K. (publ. Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 305, poz. 8139), w zakresie, w jakim uchwała dotyczy działki nr [...] z obrębu K.. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak spójności przeznaczenia nieruchomości skarżących określonego w zaskarżonej uchwale ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Stare Babice; - naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich – nieuzasadnione okolicznościami sprawy zakazanie lokalizacji zabudowy na nieruchomościach rolniczych oraz wprowadzenie ograniczeń prawa własności bez zachowania w tym przepisie warunków oraz bez należytego uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim dotyczy działki stanowiącej ich własność. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka skarżących w zaskarżonym planie położona jest na terenie R1 – strefa rolnicza – użytkowanie rolnicze. W ustaleniach planu przewidziano zakaz zabudowy nieruchomości skarżących. Wskazali, że posiadają legitymację do zaskarżenia uchwały, gdyż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały nr V/33/11 Rady Gminy Stare Babice z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., Stare Babice, J. i K., na nieruchomości skarżących obowiązywać będą wcześniejsze plany miejscowe, w tym zaskarżona uchwała. Podkreślili, że nie jest przeszkodą do uznania istnienia interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to, że plan ten został następnie zmieniony w taki sposób, że w istocie doszło do jego zastąpienia przez nową regulację planistyczną dotyczącą tego samego obszaru. Zmieniony lub uchylony plan obowiązywał przez pewien czas i w tym czasie naruszał interes prawny właściciela nieruchomości. Zaznaczono, że obowiązujący plan miejscowy dotknięty jest nieważnością w odniesieniu do działki skarżących. Podkreślono, że w przypadku stwierdzenia nieważności obecnie obowiązującego planu miejscowego, dla działki skarżących obowiązywała będzie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała. Odpowiadając na skargę, Wójt Gminy Stare Babice (reprezentujący organ stanowiący tej gminy) wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest obowiązującym aktem prawa miejscowego, a skarżący nie byli właścicielami nieruchomości w okresie obowiązywania tej uchwały, co oznacza, że nie byli stroną posiadającą interes prawny. W piśmie z 29 września 2025 r., odnosząc się do argumentacji organu, skarżący argumentowali o dopuszczalności zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że sąd odrzuca skargę na m. in. uchwałę lub akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu powyższej regulacji jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, normujący (zarówno w aktualnym stanie prawnym, jak i w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., tj. przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw), że zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. U podstaw legitymacji skargowej z powyższego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mając źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym wypadku sąd skargę odrzuca. Dla wykazania naruszenia interesu prawnego poprzez zaskarżony akt konieczne jest, aby wpływał on negatywnie na sferę prawnomaterialną i pozbawiał skarżącego pewnych uprawnień albo uniemożliwiał ich realizację, lub też nakładał nowe obowiązki. Naruszenie interesu prawnego następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie na niego nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2025 r., sygn. II OSK 54/25, oraz powołane w nim orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, musi występować w momencie zaskarżenia aktu (a najdalej w dacie wniesienia skargi), a nie dopiero w przyszłości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 lutego 2025 r., sygn. II OSK 3124/24; z 14 stycznia 2025 r., sygn. II OSK 2702/24; z 12 stycznia 2024 r., sygn. I OSK 2896/23, z 16 września 2025 r., sygn. akt II OSK 1782/25). Również i przedstawiciele doktryny podobnie traktują ten problem, przyjmując, że naruszenie interesu prawnego (o którym mowa w art. 101 u.s.g.) musi być bezpośrednie i zaistniałe, a samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucją prawną. To na skarżącym spoczywa ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego, a naruszenie to musi istnieć w momencie wnoszenia skargi - tak też: K. Kaczmarska (w) P. Drembowski, P. Suwaj (red.) Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz 2023, wyd. I, oraz podobnie - Chmielnicki Paweł (red.), Ustawa o samorządzie gminnym (opubl: WKP 2022). To właśnie wzgląd na brak aktualności naruszenia interesu prawnego skarżących przez przepisy uchwały Rady Gminy Stare Babice z 30 października 2003 r. determinował uznanie, że skargę należało odrzucić. W tym też kontekście Sąd zaznacza, że skarżący jednocześnie zaskarżyli uchwały Rady Gminy Stare Babice: 1) nr V/33/11 z dnia 7 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., Stare Babice, J. i K. (sprawa prowadzona jest w tut. Sądzie pod sygn. VII SA/Wa 2068/25); 2) nr XI/65/03 z dnia 30 października 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części Gminy Stare Babice – w zakresie części wsi K. (zaskarżona w niniejszej sprawie); 3) nr XX/232/2000 z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części Gminy Stare Babice (sprawa prowadzona jest w tut. Sądzie pod sygn. VII SA/Wa 2070/25). Wszystkie powyższe uchwały obejmowały swoim unormowaniem teren działki skarżących. Podkreślenia wymaga, że nieobowiązujący akt prawa miejscowego może być zaskarżony, jeżeli może być stosowany do sytuacji sprzed jego uchylenia. Wówczas skarżący musi wykazać, że także w tej specyficznej sytuacji plan miejscowy, mimo że już nie obowiązuje, nadal narusza jego interes prawny lub uprawnienie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 690/17). Za przykład wykazania naruszenia interesu prawnego przez nieobowiązujący akt prawa miejscowego można podać choćby wydaną na podstawie tego źródła prawa lokalnego decyzję. W kontrolowanej sprawie skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała aktualnie narusza ich interes prawny. Nie przedstawili żadnego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, ani żadnej innej okoliczności, z których wynikałoby, że ten nieobowiązujący akt prawa miejscowego oddziałuje obecnie na sferę ich uprawnień bądź obowiązków. Skarżący, dokonując próby wykazania, że ich interes prawny lub uprawnienie (w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, wskazali na hipotetyczną i niepewną sytuację, która może nastąpić w przyszłości. Źródła naruszenia swego interesu prawnego pozwalającego zaskarżyć nieobowiązujący akt planistyczny upatrują bowiem w okoliczności ewentualnego stwierdzenia nieważności przez tutejszy Sąd aktualnie obowiązującej uchwały Rady Gminy Stare Babice z 7 kwietnia 2011 r., a także w skutkach, które – w ocenie skarżących – wywoła wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc aktualnie obowiązujących przepisów planistycznych na możliwość zagospodarowania ich nieruchomości. Niewątpliwie więc skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała aktualnie narusza ich interes prawny lub uprawienie. Niemożliwym więc było przyjęcie, uwzględniając powołane przepisy p.p.s.a. oraz ustawy o samorządzie gminnym, a także zaprezentowaną ich wykładnię, że skarga wniesiona na uchwałę nr XI/65/03 Rady Gminy Stare Babice z dnia 30 października 2003 r. powinna podlegać rozpoznaniu co do istoty. W konsekwencji, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w pkt I sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.