VII SA/Wa 2071/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K S i J S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K S i J S kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K S i J S ("skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z dnia [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], nakazującej skarżącym wykonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanej altany stalowej usytuowanej na planie sześciokąta o długości boku 2,35 m położonej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] października 2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się m.in. altana o konstrukcji stalowej, usytuowana na planie sześciokąta o długości boku 2,35 m z dachem wielospadowym, pokrytym gontem bitumicznym. Altana wyposażona jest w instalację elektryczną i znajduje się w stanie zadowalającym. Jak ustalono, obiekt ten powstał samowolnie w 2011 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. PINB nakazał skarżącym, na podstawie art. 49b ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę samowolnie zrealizowanej altany. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, [...]WINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymał w całości ww. decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest legalność altany. Jak wynika z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do wykonania inwestycji dokonać zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ stwierdził, że skoro wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji nie został spełniony słusznie stwierdzono, że przedmiotowa altana została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Budowa obiektu bez koniecznego zgłoszenia, w pierwszej kolejności, oceniana jest pod kątem możliwości jej legalizacji. Zasadne było zatem zastosowanie przez PINB w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 49b Prawa budowlanego, a dokładnie art. 49b ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Choć obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w stosunku do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania nie ma charakteru bezwzględnego, niemniej jednak PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowej altany wskazując na niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo organ pierwszej instancji wywiódł, że skoro przedmiotowy obiekt zrealizowano na terenie leśnym (wyrys z mapy ewidencyjnej z 1988 r. oraz mapa sytuacyjna z dnia 22 czerwca 1992 r.) niemożliwym byłoby uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa altana, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe stanowiło samoistną przesłankę uniemożliwiającą organowi stopnia powiatowego wdrożenie procedury legalizacyjnej. W ocenie [...]WINB w niniejszej sprawie bezcelowym byłoby, w świetle przedstawionych wyżej naruszeń, żądanie od właściciela nieruchomości przedstawienia dokumentacji, o której mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. skoro ten etap postępowania nie mógł zostać przeprowadzony przez organ powiatowy wobec niezgodności inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że takie żądanie doprowadziłoby do zbędnego obciążenia finansowego strony skarżącej. Organ podkreślił przy tym, że wskazane w odwołaniu przystąpienie przez właściwy organ do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawało bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie jest podstawą do legalizacji przedmiotowego obiektu. Skargę na powyższą decyzję złożyli K S i J S, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: a) przepisów postępowania, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane i art. 5 k.c. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 48 i 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie, b) przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 k.pa i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana decyzja z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skarżący wskazali m.in., że organ całkowicie pominął sytuację formalno-prawną nieruchomości – od ponad dwóch lat toczy się postępowanie mające na celu zmianę charakteru prawnego wszystkich działek położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Ponieważ właściciele działek budowali domki letniskowe ponad 25 lat temu, pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przed zmianą administracyjno-terytorialną kraju, powstał nieład prawny. Rada Gminy [...] przystąpiła już do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru geodezyjnego m. [...], gmina [...]. W ocenie skarżących, organ powinien wydawać decyzje w oparciu o ogólne zasady postępowania administracyjnego opierające się m.in. na zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.), aby decyzja ta wydana była w poszanowaniu prawa. Ponadto, gmina opodatkowała podatkiem od nieruchomości działkę skarżących, a więc ich zdaniem uznała tym samym, że działka będąca pierwotnie lasem, już nim nie jest (co najmniej od chwili przejęcia prawa własności przez skarżących). Skoro od 1992 r. skarżący objęci są takim podatkiem, należy z całą pewnością stwierdzić, że gmina wiedziała i w pełni się godziła na to, że nieruchomość przestała być lasem a stała się działką gruntu, zabudowaną budynkiem mieszkalnym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakazującą, w trybie art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozbiórkę altany stalowej usytuowanej na planie sześciokąta o długości boku 2,35 m położonej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego obiektu) budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25.00 m2 wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestorzy nie przedłożyli zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowej altany. W zaistniałej sytuacji prawidłowo stwierdzono, że altana została zrealizowana bez zgłoszenia i podlega sankcji z art. 49b ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że obiekt został zrealizowany w 2011 r., w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1994 r., należało zastosować przepisy powyższej ustawy. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia; ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 49b Prawa budowlanego, przeprowadzenie procedury legalizacyjnej jest możliwe jeżeli budowa m.in. nie narusza przepisów, w tym o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organy przyjęły, że wobec usytuowania altany na nieruchomości nieprzeznaczonej pod zabudowę (bo na terenie leśnym), nie jest możliwa jego legalizacja, bowiem z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że teren działki leśnej wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co z kolei jest warunkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. Obecne brzmienie art. 49b jest wynikiem zmiany dokonanej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80 poz. 718). Zgodnie z tym przepisem nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może być orzeczony, gdy okaże się że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Procedura o której mowa w art. 49b ust. 2 powinna więc stanowić regułę w przypadku wybudowania obiektu samowolnie. W tym konkretnym przypadku warunkiem legalizacji byłaby zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie orzekając o braku możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, organ nadzoru budowlanego uniemożliwił inwestorowi skorzystanie z ewentualnej legalizacji obiektu, jednocześnie działając poza zakresem swoich kompetencji. Trzeba bowiem podkreślić, że to nie organy nadzoru budowlanego, a organ samorządowy : wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast wszczęcie procedury legalizacyjnej umożliwiłoby inwestorowi poczynienie starań o uzyskanie stosownych dokumentów, bowiem nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu naruszenia art. 29 ust 1 pkt 2 c Prawa budowlanego, bowiem organy prawidłowo kwalifikując obiekt jako altanę ( czego skarżący nie kwestionują) zastosował normę art. 29 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a w konsekwencji dla legalizacji przedmiotowej samowoli zgłoszeniowej zasadnie przewidział procedurę określoną w art. 49b ust 2 ustawy. Za całkowicie niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem organy w sprawie niniejszej powyższego przepisu nie stosowały, wyraźnie wskazując, że na wybudowanie przedmiotowej altany nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy także podkreślić, że nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego. Zasada ustanowiona w art. 5 Kodeksu cywilnego jest zasadą rządzącą prawem prywatnym, natomiast nie została ona przyjęta w prawie publicznym. Nie można zatem na zasadzie współżycia społecznego opierać wykładni lub zastosowania przepisów prawa publicznego – prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1346/04; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1346/04, niepubl.) Zasada ustanowiona w art. 5 K.c. nie została bowiem przyjęta w prawie publicznym. Brak jest także podstaw do przejęcia tezy, że organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 , 8 i 77 kpa, podnoszone bowiem w skardze kwestie pobierania przez gminę podatku od nieruchomości i budynku oraz toczącego się od 2 lat postępowanie "mającego na celu zmianę charakteru wszystkich działek położonych w miejscowości [...] gm. [...]" pozostaje bez wpływu na ustalenie stanu faktycznego prze organ oraz zastosowana przez niego procedurę. Rozpoznając ponownie sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej, organ uwzględni poczynione wyżej uwagi odnośnie wykładni art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.