VII SA/Wa 2073/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Starosty T. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty T. kwotę 630 (sześćset trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia sprawy dotyczącej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pokojami gościnnymi na działkach nr ewid .[...], [...], [...],[...] w M. ustalił, że decyzja z dnia [...] kończąca powyższe postępowanie została wydana z 42 - dniowym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] nałożył na Starostę T. karę pieniężną w wysokości 21.000 zł. Rozpatrujący sprawę w postępowaniu zażaleniowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wskazując, iż organ I instancji zastosował prawidłowy stan prawny, w tym również art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. Początek biegu terminu stanowił 13 czerwca 2006r., kiedy wpłynął wniosek o pozwolenie zaś decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być wydana z upływem 65 dni tj. [...]. Wydanie decyzji w dniu [...], decyduje o przekroczeniu ustawowego terminu o 42 dni. W odniesieniu do argumentów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie przedłuża terminu 65 - dniowego do wydania decyzji jak również nie czyni tego okres wyznaczony przez organ dla stron na zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz okres rozesłania zawiadomień. Skargę sądową na powyższe postanowienie wniósł Starosta T. domagając się jego uchylenia. Zdaniem skarżącego postanowienie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jak również odliczeniu powinien podlegać okres rozesłania zawiadomień do ich potwierdzenia oraz okres na wypowiedź strony. Skarżący powołał się na wyroki sądowe i podkreślił, że istotą zakreślenia przez ustawodawcę terminu 65 dni było usprawnienie i przyśpieszenie postępowania. Przyjęcie, że termin na usunięcie braków nie podlega odliczeniu spowoduje wydanie decyzji odmownej, a to z kolei w sposób znaczny przedłuży postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do punktu 6 i 7 cytowanego artykułu karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust 6. Ponadto, do terminu o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Stosownie zatem do treści art. 61 § 3 kpa dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie. W każdym postępowaniu administracyjnym wszczynanym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w początkowej fazie postępowania, w przypadku braków możliwych do usunięcia stosuje się wezwanie strony do usunięcia braków w wyznaczonym terminie 7 dni. Niewątpliwie okres niezbędny do usunięcia braków, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 kpa podlega odliczeniu od ustanowionego w ustawie terminu 65 - dniowego (gdyż opóźnienie powstało z winy strony). Przepis art. 35 ust 6 cytowanej ustawy ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Dokonując analizy akt sprawy, nie można podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu. Starosta T. nie dochował terminów określonych w omawianym przepisie, tym samym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzenia kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. Niewątpliwie okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami dokumenty, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu i winien on być odliczony od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o wydanie pozwolenia warunkiem koniecznym jest szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. Art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie w dalszych fazach postępowania, gdy organ po merytorycznej ocenie wniosku stwierdził, że strona nie dopełniła wszystkich obowiązków i nałożył postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Terminu wyznaczonego dla strony nie wlicza się do okresu 65 dni. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, przeprowadzenia postępowania dowodowego i zapoznania stron z materiałem dowodowym - okres 65 dni jest w zupełności wystarczający, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. W przedmiotowej sprawie po złożeniu wniosku przez stronę w dniu 13 czerwca 2006r., organ postanowieniem z dnia [...] (doręczonym w dniu 4 sierpnia) nałożył na stronę obowiązek dość obszernego uzupełnienia wniosku w części projektowej z terminem do dnia 4 września 2006r., a następnie na wniosek strony z dnia 4 września 2006r., postanowieniem z dnia [...] wydłużył ten termin do 24 września 2006r. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...], a zatem od 107 dni (pomiędzy złożeniem wniosku o pozwolenie a wydaniem decyzji) należało odliczyć przewidziane ustawowo 65 dni oraz okres na uzupełnienie projektu i następny okres z postanowienia o zmianie terminu na późniejszy (w tym czasie organ nie mógł dokonać pełnej kontroli wniosku). Wszystkie te okresy winny bowiem być wzięte pod uwagę przez organ kontrolujący terminowość przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 - dniowego z art. 35 ust. 6, nie wlicza się wszystkich tych okresów w których zarówno braki formalne jak i merytoryczne wniosku nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Orzekając ponownie organ winien zastosować się do zasad wynikających z art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Nie można natomiast zgodzić się z argumentacją skarżącego, że odliczeniu powinien też podlegać okres od chwili rozesłania zawiadomienia stronom o możliwości wypowiedzenia się o dowodach do czasu uzyskania potwierdzenia doręczenia tego zawiadomienia oraz wyznaczony przez organ termin na wypowiedź strony. Również bez znaczenia pozostaje argumentacja o szkodach finansowanych. Reasumując, naruszenie przez organy argumentacji art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia stanowi podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do uchylenia obu postanowień administracyjnych. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 powołanej ustawy.