VII SA/Wa 2074/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant ref. staż. Oliwia Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. sprawy ze skarg Z. C.-H. i I. C.-T. oraz P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 czerwca 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.966.2023.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Z. C.-H. i I. C.-T. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych oraz na rzecz P. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. 1. Zaskarżoną decyzją z 20 czerwca 2024 r., znak DOZ-OAiK.650.966.2023.AJ Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") na podstawie art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania I. C. i Z. C, oraz odwołania P. S od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "WKZ") z 4 września 2023 r., Nr [...], nakazującej przeprowadzenie robót budowlanych w pałacu w S, gm. S, wpisanym do rejestru zabytków pod numerem 1512/A - uchylił ww. decyzję w części: - dotyczącej nakazu odtworzenia stropu najwyższej kondygnacji wieży, określonego w sentencji, i w tym zakresie nakazał przeprowadzenie remontu stropu najwyższej kondygnacji wieży, z zachowaniem jego historycznej, drewnianej konstrukcji; - dotyczącej nakazu odtworzenia zniszczonego detalu architektonicznego, określonego w sentencji, i w tym zakresie nakazał przeprowadzenie konserwacji detalu architektonicznego wraz z uzupełnieniem ubytków w niezbędnym zakresie; - dotyczącej nakazu odtworzenia murków schodów frontowych zewnętrznych, określonego w sentencji, i w tym zakresie nakazał wykonanie remontu murków schodów frontowych zewnętrznych; - w części dotyczącej nakazu odtworzenia podestu tarasu od strony południowo-wschodniej, określonego w sentencji, i w tym zakresie nakazał przeprowadzenie remontu podestu tarasu od strony południowo- wschodniej wraz z uzupełnieniem ubytków w niezbędnym zakresie; - w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych prac i wyznaczył nowy termin do 30 czerwca 2025 r.; - oraz utrzymał w mocy ww. decyzję w pozostałej części. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że decyzją z 4 września 2023 r" Nr 16/2023, WKZ nakazał I. C, Z. C, P. S i A S przeprowadzenie robót budowlanych w pałacu w S., gm. S., w terminie do dnia 31 grudnia 2024 r., w następującym zakresie: - odtworzenie stropu najwyższej kondygnacji wieży wraz z remontem zadaszenia wieży; - uszczelnienie pokrycia dachowego na budynku pałacu; - remont elewacji z uzupełnieniem tynków i odtworzeniem zniszczonego detalu architektonicznego; - remont frontowych schodów zewnętrznych wraz z odtworzeniem murków; - odtworzenie podestu tarasu od strony południowo-wschodniej wraz z remontem schodów i murków okalających; - zamknięcie otwartych otworów okiennych i drzwiowych; - oczyszczenie rynien i rur spustowych, wykonanie koniecznych uzupełnień z odprowadzeniem wody opadowej poza obrys fundamentów; - usunięcie samosiewów rosnących w obrębie budynku i roślinności, w tym bluszczu, ze ścian obiektu. Od tej decyzji odwołał się P. S, Z .C. i I. C., podnosząc m.in., że w ich ocenie organ pierwszej instancji nałożył nakaz w sposób nieuprawniony, ponieważ pałac w S. pozostaje w złym stanie zachowania od wielu lat, a skarżący nie są za ten stan bezpośrednio odpowiedzialni. Ponadto stwierdzono, że nakaz został sformułowany w sposób nieprecyzyjny, a jego zakres wykracza poza dyspozycję przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazano także, że nałożony na Strony termin wykonania nakazanych prac wydaje się być niemożliwy do zachowania, z uwagi na duży zakres obowiązków oraz ich szacowaną kosztowność. Minister wyjaśnił też, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 49 ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego wynika z faktu, iż pałac w S. gm. S., został wpisany do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z 11 kwietnia 1974 r., znak; KI.II I-890/16/74 , pod numerem 1512/A. Jak wynika z akt sprawy, właścicielami nieruchomości nr ewid. [...] w S., na której zlokalizowany jest zabytkowy pałac, są I. C., Z. C., P. S. oraz A. S. 20 grudnia 2022 r. WKZ, działając na podstawie art. 38 ust. 1 u.o.z., przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przez właścicieli przepisów w zakresie stanu zachowania pałacu w S. Strony zostały skutecznie zawiadomione o terminie przeprowadzenia dowodu z kontroli. W kontroli wziął udział P. S. za pośrednictwem pełnomocnika. W toku kontroli ustalono, że pałac znajduje się złym stanie zachowania oraz rozpoznano nieprawidłowości powodujące zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, co zostało wyczerpująco odnotowane w protokole i udokumentowane fotograficznie. W świetle wyników przeprowadzonej kontroli zły stan zachowania przedmiotowego obiektu nie budzi wątpliwości. Obiekt wykazuje rozległe oznaki zawilgocenia oraz uszkodzenia poszczególnych elementów konstrukcji, wynikające z wieloletniego pozbawienia go odpowiedniej opieki. Świadczy to o występującym zagrożeniu zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem całego zabytku oraz zagrożeniu utratą jego wartości historycznych, artystycznych i naukowych. Z powyższego wynikało, że niezbędne jest niezwłoczne podjęcie działań, określonych przez WKZ w zaskarżonej decyzji. Zakres nałożonych obowiązków ma na celu stabilizację konstrukcyjną obiektu (m.in. poprzez remont stropu najwyższej kondygnacji wieży, który uległ zarwaniu, remont schodów), osuszenie go i zabezpieczenie przed zalewaniem wodami opadowymi (m.in. poprzez remont zadaszenia wieży, uszczelnienie pokrycia dachowego korpusu głównego budynku, zamknięcie otwartych otworów okiennych i drzwiowych, oczyszczenie oraz naprawę rynien i rur spustowych, a także uzupełnienie ubytków tynków, najlepiej paroprzepuszczalną zaprawą wapienno-trasową), jak również ogólne zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku oraz zahamowanie procesów jego destrukcji (m.in. poprzez usunięcie samosiewów rosnących w obrębie murów, których wrastające korzenie powodują zniszczenia mechaniczne budynku, czy też naprawę detalu architektonicznego). Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy ocenił, że WKZ miał uzasadnione podstawy do wydania decyzji, nakazującej podjęcie działań niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Wydanie takiej decyzji, mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających destrukcji zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 u.o.z., ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Rozpatrując argumentację zawartą w odwołaniach, organ drugiej instancji ocenił, że sentencja zaskarżonej decyzji nie narusza dyspozycji przepisu art. 49 ust 1 u.o.z. Biorąc jednak pod uwagę zastrzeżenia stron postępowania, Minister doszedł do wniosku, że jest możliwe częściowe doprecyzowanie sentencji zaskarżonej decyzji, określającej zakres rodzaj nałożonych na strony obowiązków. Zgodnie z art. 3 pkt 8 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy z 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") "roboty budowlane" definiuje się, jako prace polegające m.in. na remoncie obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art 3 pkt 8 tej ustawy, "remontem" określa się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Natomiast definicję "prac konserwatorskich" określa art. 3 pkt ó u.o.z., stanowiący, iż są nimi działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Dlatego też, jakkolwiek z przepisów określających zakres kompetencji organów ochrony zabytków wynika możliwość zobowiązania stron do odtworzenia uszkodzonych partii zabytkowego budynku (w zakresie, w jakim jest to niezbędne w ramach remontu), organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w częściach dotyczących nałożenia obowiązków odtworzenia niektórych uszkodzonych partii pałacu i w tym zakresie doprecyzował nałożone obowiązki poprzez zobowiązanie Stron do przeprowadzenia niezbędnego remontu lub prac konserwatorskich przy tych elementach. Należy bowiem podkreślić, iż celem decyzji z art. 49 ust. 1 ww. ustawy nie jest całkowita wymiana (rozbiórka i rekonstrukcja) poszczególnych elementów konstrukcji lub wystroju architektonicznego budynku, ale dokonanie naprawy (remontu konserwatorskiego) tych elementów, z uzupełnieniem wzmocnieniem ich w niezbędnym zakresie, przy zastosowaniu materiałów i technik odpowiednich dla zabytków. W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy posiada kompetencje obejmujące zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, jak i dokonywanie ponownej oceny okoliczności faktycznych. Jest zatem władny uchylić zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie ją rozstrzygnąć. Decyzja w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. określa jedynie stosunkowo ogólny zakres i rodzaj prac konserwatorskich lub robót budowlanych, w kontekście celów, jakie mają zostać osiągnięte w przypadku konkretnego zabytku. Natomiast szczegółowe kwestie związane z technikami wykonania tych prac będą analizowane na etapie postępowania w sprawie uzyskiwania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy. Istotą postępowania o wydanie pozwolenia konserwatorskiego jest bowiem ocena wpływu wnioskowanych prac na przedmiot ochrony konserwatorskiej. W odniesieniu do zarzutu kwestionującego kompetencje organu ochrony zabytków do zobowiązania stron do "zamknięcia otwartych otworów okiennych i drzwiowych", wyjaśnił Minister, że choć faktycznie zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych leży w zakresie kompetencji organu nadzoru budowlanego, to jednak z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że celem organu pierwszej instancji było także zabezpieczenie otworów przed dostawaniem się do wnętrza wód opadowych, co ma z kolei istotne znaczenie z perspektywy konserwatorskiej. Jak słusznie zaznaczył organ pierwszej instancji, ciągły napływ wody opadowej do wnętrza powoduje zawilgocenie ścian i drewnianych elementów wyposażenia, w szczególności stolarki okiennej. Z tego względu brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, ponieważ nałożony obowiązek zasłonięcia otworów (z pozostawieniem niezbędnej wentylacji, co organ podkreślił w uzasadnieniu) ma szczególne znaczenie dla poprawy stanu zachowania zabytku, a także zapewnienia trwałości innych prac, jakie zostaną zrealizowane w ramach remontu konserwatorskiego Zabezpieczenie otworów okiennych i drzwiowych w pałacu nie może wiązać się z usunięciem lub zniszczeniem zachowanej historycznej stolarki w tych otworach. W odniesieniu do treści odwołań Minister stwierdził, że nakazane prace są niezbędne dla przeciwdziałania postępującej destrukcji zabytkowego pałacu w S. Obecnie stan zachowania pałacu stanowi zagrożenie dla jego zabytkowych wartości. Wobec tego, niezwłoczne przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych w zakresie wskazanym w decyzji jest konieczne. Pozostawienie obiektu w obecnym stanie naraża go na dalsze działanie czynników niszczących, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do całkowitej degradacji autentycznej substancji zabytkowej. Przejęcie na własność zabytku będącego w złym stanie zachowania nie zwalnia jego właścicieli lub posiadaczy z obowiązku sprawowania opieki nad tym zabytkiem. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3, 4 u.o.z., obowiązkiem właściciela lub posiadacza zabytku jest prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, umożliwiając stronom wzięcie czynnego udziału w każdym jego stadium oraz zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. W ocenie organu odwoławczego, wydana decyzja jest słuszna i nie narusza przepisów prawa. WKZ określił przy tym zasadny termin wykonania nakazanych prac, podyktowany aktualnym stanem zachowania przedmiotowego obiektu oraz koniecznością podjęcia jak najszybszej ingerencji. Niemniej, ze względu na upływ czasu od dnia wydania zaskarżonej decyzji, uwzględniając przy tym potrzebę Stron do przygotowania się do tej inwestycji, organ drugiej instancji przedłużył termin wykonania nakazu. W przypadku trudności ze zgromadzeniem środków finansowych w odpowiedniej wysokości na przeprowadzenie wymaganych prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, osoba fizyczna, jednostka samorządu terytorialnego lub inna jednostka organizacyjna, będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo posiadająca taki zabytek w trwałym zarządzie, może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku (art. 73 u.o.z.). Zgodnie z art. 74 cyt. ustawy dotacja na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego ze środków finansowych z części budżetu państwa, której dysponentem jest minister, oraz wojewódzkiego konserwatora zabytków ze środków finansowych z budżetu państwa w części, której dysponentem jest wojewoda. Artykuł 81 ust 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona także przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Szczegółowy tryb przyznawania dotacji celowej z budżetu państwa oraz rodzaj prac, na które można otrzymać dofinansowanie, określają przepisy Rozdziału 7. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister przyznaje dotacje w ramach Programu Ochrona Zabytków. Regulamin oraz szczegółowe informacje dostępne są na stronie internetowej. Zgodnie z art. 49 ust. 2 u.o.z. wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3ó ust 1 pkt 1 ustawy, prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z tą decyzją nie zgodzili się I. C. i Z. C., oraz P. S. 2. Skarga I. C. i Z C. Pismem swej pełnomocnik datowanym na 31 lipca 2024 r. skarżące wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzje w całości. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżących zarzuciła: "1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. a. naruszenie przepisu art. art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., dalej jako u.o.z.) poprzez jego błędne zastosowanie na gruncie stanu faktycznego, z którego wynika, że budynek, pomimo umieszczenia go na liście zabytków w 1974 roku od wielu lat niszczał nie znajdując się we własności lub posiadaniu Skarżących, które odzyskały własność nieruchomości dopiero po wielu latach, kiedy stan dewastacji budynku był już znaczny, a wydany obecnie nakaz oznacza konieczność przeprowadzenia w zasadzie pełnej rekonstrukcji na koszt i wysiłkiem osób, które nie doprowadziły do zniszczenia budynku, podczas gdy celem tego przepisu jest nakazanie przeprowadzenia prac ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. a nie działania mające na celu rekonstrukcję czy odbudowę, w sytuacji, w której do zniszczeń już doszło. b. naruszenie przepisu art. 49 ust. 1 u.o.z. poprzez skierowanie nakazu wyłącznie do osób, które są właścicielami nieruchomości, a pominięcie okoliczności, że właścicielki nigdy nie odzyskały posiadania w/w nieruchomości i nie mają możliwości przeprowadzenia jakichkolwiek prac, 2. naruszenie przepisów postępowania tj. naruszenie przepisu art. 7. 77 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niezbadanie przez organy obu instancji całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności okoliczności, że zabytek znajdował się na nieruchomości bezprawnie odebranej Skarżącym na mocy dekretu PKWN i pozostawał we władaniu jednostek Skarbu Państwa przez kolejne kilkadziesiąt lat, popadając w ruinę i niszczejąc, pomimo iż został wpisany na listę zabytków w 1974 roku". Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wyjaśniła, że organ II instancji nie ustosunkował się wystarczająco do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Sens art. 49 ust. 1 u.o.z. przejawia się w zapobieżeniu niszczenia lub istotnego uszkodzenia, a zatem ma charakter prewencyjny. Tymczasem zabytek, który jest przedmiotem wydanej decyzji, popadł w ruinę wskutek kilkudziesięciu lat zaniedbań ze strony ówczesnego właściciela, tj. Skarbu Państwa i nie był przedmiotem odpowiednich prac konserwacyjnych, które zapobiegłyby dewastacji. Oczekiwanie, że obecne właścicielki, jako osoby prywatne, wezmą na siebie ciężar finansowy przywrócenia budynku do pożądanego stanu jest sprzeczny z celem i zamiarem powołanego przepisu. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że Skarb Państwa odmówił wypłaty zadośćuczynienia Odwołującym za zabór a następnie dewastację przedmiotowego majątku. Pełnomocnik przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2023 r., sygn. II OSK 2273/20, stwierdzając, że wyrażona tam ocena prawna powinna mieć zastosowanie również na gruncie niniejszej sprawy. Zakres robót wskazanych w nakazie, m.in. odtworzenie stropu kondygnacji wieży, odtworzenie podestu, odtworzenie zniszczonego detalu architektonicznego to nic innego, jak próba przywrócenia do dawnej świetności budynku, który niszczał znajdując się w pieczy organów państwa oraz pod opieką konserwatorską od 1974 r. Odwołujące uzyskały własność nieruchomości w 2017 r. Należy więc zadać pytanie, jakie prace konserwatorskie były wykonywane w latach 1974-2017, kiedy nie były oficjalnie właścicielkami nieruchomości oraz w jakim stanie znajdował się budynek w momencie wpisu na listę zabytków w 1974 r. Choć decyzja wydawana na podstawie art. 49 ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak zupełnej dowolności w określaniu rodzaju i zakresu obowiązków. W szczególności nie może prowadzić do obarczania obecnego właściciela ciężarem wieloletnich zaniedbań ani też nakładać obowiązków prowadzących de facto do rekonstrukcji części budynku, a nie usunięcia zagrożenia. Skoro w art. 49 ust. 1 u.o.z. ustawodawca mówi o konieczności przeprowadzenia prac lub robót w celu ochrony zabytku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zniszczenie zabytku już nastąpiło, zwłaszcza ze względu na wieloletnie zaniedbania nie tylko ze strony właściciela zabytku, ale także organu ochrony konserwatorskiej, którego działania kontrolne i nakazowe należy uznać za zdecydowanie spóźnione. Skarżące nie znajdują się w posiadaniu nieruchomości, która nigdy nie została im formalnie zwrócona. 3. Skarga P. S. Pismem swej pełnomocnik datowanym na 30 lipca 2024 r. skarżący wniósł skargę (mylnie określając ją, jako "odwołanie") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ww. decyzje w całości. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzuciła: "1) naruszenie przepisów prawa materialnego: b) art. 4 pkt. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że działania podjęte przez Organ I instancji są działaniami zapobiegającymi zagrożeniom mogącym uszczerbek dla wartości zabytków, podczas gdy w rzeczywistości przeprowadzone kontrole są działaniami dalece spóźnionymi i nie mają charakteru zapobiegawczego, gdyż zniszczenia zabytku postępowały od wielu lat (gdy stanowił on mienie publiczne) i są wysoce zaawansowane, nie można zatem mówić o zapobieganiu zagrożeniom, a obecne przerzucenie na właścicieli obowiązku w istocie odbudowy zabytku stanowi nadużycie prawa ze strony Organu; b) art. 5 pkt 2,3 i 4 ustawy o ochronie zabytków, poprzez jego błędne zastosowanie, tj. uznanie, ze obowiązkiem właściciela lub posiadacza zabytku jest prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku, podczas gdy wprost z treści przepisu wynika, że obowiązek właściciela zabytku ogranicza się do zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, nie można zatem mówić z perspektywy tego przepisu o obowiązku przeprowadzania wymienionych prac; nałożenie na właścicieli obowiązku odbudowy zabytku (który został przez nich nabyty już w stanie zdegradowanym w wyniku zaniedbań Skarbu Państwa) stanowi nadużycie prawa ze strony Organu; c) art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 3 pkt. 7 ustawy prawo budowlane, poprzez: przyjęcie, że prace nakazane decyzją stanowią roboty budowlane, podczas gdy w rzeczywistości nie mieszczą się one w definicji ustawowej tego pojęcia; nałożenie na właścicieli obowiązku odbudowy zabytku (który został przez nich nabyty już w stanie zdegradowanym w wyniku zaniedbań Skarbu Państwa) stanowi nadużycie prawa ze strony Organu; w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.) jest mowa o konieczności przeprowadzenia robót w celu ochrony zabytku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem i brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zniszczenie zabytku już nastąpiło, ze względu na wieloletnie zaniedbania, nie tylko ze strony Skarbu Państwa, jako właściciela zabytku, ale także organu ochrony konserwatorskiej, którego działania kontrolne i nakazowe są spóźnione; uprawnienia płynące z art. 49 ust. 1 nie mogą wymagać odtworzenia zabytku w jego pierwotnym kształcie, a do tego sprowadza się wydana decyzja; wykładanie tego przepisu nie pozwala na żądanie od właściciela dokonania robót budowlanych sprowadzających się w istocie do pełnej rekonstrukcji zniszczonego zabytku; wyznaczenie nierealnego terminu na wykonanie nakazanych decyzją prac; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego: a) art. 107 § 1 pkt. 5 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 kodeksu postępowania administracyjnego na skutek tego naruszenia wydania ogólnikowego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. wskazanie zakresu nakazywanych robót budowlanych w sposób ogólny i nieprecyzyjny, niewskazanie dokładnego planu niezbędnych prac oraz rodzaju materiałów, które mają zostać użyte, a także wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na wykonanie oczekiwanych prac, na skutek czego decyzja jest niewykonalna w dniu jej wydania". Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę pełnomocnik wyjaśniła, że wyznaczony przez organ II instancji termin wykonania wymienionych w decyzji prac nie jest terminem realnym. Uzyskanie wszelkich pozwoleń, ewentualnych dotacji i przeprowadzenie tak szerokiego spektrum prac remontowych na zabytkowej nieruchomości jest niemożliwe do zrealizowania w niespełna rocznym terminie. Zgodnie z art. 49 § 1 u.o.z. WKZ może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Nie bez znaczenia w świetle tej przesłanki ma treść art. 4 pkt. 2, 3 i S powołanej ustawy, który statuuje obowiązki organu administracji publicznej w zakresie ochrony zabytków. Stanowi on bowiem, iż organy administracji publicznej mają podejmować działania mające na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie i wydana przez WKZ decyzja nie mają jednak waloru zapobiegawczego. Już w decyzji organu I instancji wskazano na wieloletnie nieużytkowanie zabytkowego budynku i powstanie licznych uszkodzeń. Natomiast Organ II instancji wprost wskazał, że uszkodzenia budynku wynikają z wieloletniego pozbawienia go odpowiedniej opieki. Wpis budynku do rejestru zabytków nastąpił niemal 50 lat temu. Skarżący natomiast nabył udział w prawie własności nieruchomości drogą spadkobrania dopiero w 2020 r. Gdyby organ regularnie wykonywał należące do jego obowiązków kontrole stanu zachowania zabytku, nie doszłoby do tak rozległej degradacji. Na skutek wieloletnich zaniechań organów administracji publicznej na skarżącym spoczywa teraz obowiązek nie tyle utrzymania zabytku w dobrym stanie, co właściwie odbudowy większości elementów pałacu oraz odtworzenia i odrestaurowania detali architektonicznych. Przez lata doszło bowiem do rozległej degradacji zabytku, opisanej zresztą w protokole kontroli przeprowadzonej w ramach postępowania. Uzasadniając swoją decyzję Organ II instancji powołuje się na treść art. 5 pkt. 2,3 i 4 u.o.z. Stanowi on, że obowiązkiem właściciela lub posiadacza zabytku jest prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tym zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie, a także korzystanie z niego w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. O absurd zakrawa sytuacja, w której budynek od ponad pół wieku znajduje się we własności Skarbu Państwa i od niemal 50 lat wpisany jest do rejestru zabytków, a pierwsze działania mające na celu "zapobieganie" jego degradacji podejmowane są przez organ dopiero po przejęciu budynku na własność przez prywatnych właścicieli. Działanie takie uznać należy za opóźnione i niezasadnie obciążające nowego właściciela zabytku. Analogiczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku sygn. akt II OSK 2273/20. Ponadto wymieniony wyżej przepis art. 5 ustawy wyraźnie ustanawia obowiązek właściciela zabytku zapewnienia warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku. Zgodnie z powyższym obowiązkiem właściciela jest zabezpieczenie budynku i utrzymywanie go w stanie niepogorszonym, nie zaś odbudowywanie fragmentów budynku, które uległy całkowitej destrukcji. Nakazane w decyzjach prace wykraczają daleko poza obowiązki właściciela zabytku wymienione w przepisie, na który powołuje się organ II instancji. Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów podnośnych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podał ustawowe definicje pojęć "roboty budowlane" i "prace konserwatorskie" i na podstawie tych definicji zdecydował o sformułowaniu części nakazów decyzji w sposób zgodny z powyższymi definicjami. Jednakże w części decyzji, która została utrzymana w mocy organ II instancji zdecydował się pozostawić nakazy, wobec których w odwołaniu podniesiono zarzuty nieprecyzyjnego ich sformułowania, a do których to zarzutów organ II instancji nie odniósł się merytorycznie, wskazując jedynie na konieczność przeciwdziałania postępującej destrukcji budynku. Prace polegające na oczyszczeniu rynien i rur spustowych czy usunięciu samosiejek w obrębie budynku mieszczą się w definicji ustawowej pojęcia "roboty budowlane". To samo dotyczy sformułowania "zamknięcie otwartych otworów okiennych i drzwiowych". Zastosowanie w nakazie ogólnikowych określeń, takich jak "uszczelnienie" czy "wykonanie koniecznych uzupełnień" i brak konkretyzacji tych pojęć w uzasadnieniu decyzji powoduje, że decyzja organu II instancji ponownie jest decyzją niewykonalną. Trudno bowiem obciążać właścicieli nieruchomości koniecznością samodzielnego doboru środków i sposobu wykonania prac w sytuacji, kiedy konieczność ich wykonania wynika z decyzji administracyjnej wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, zatem eksperta w tej dziedzinie. Decyzja wydana w niniejszej sprawie nie realizuje tych wymogów, rozstrzygnięcie jest niejednoznaczne, wobec czego jest ona niewykonalna i nieegzekwowalna. 4. W odpowiedzi na obie skargi Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o ich oddalenie. 5. Postanowieniem z 14 listopada 2024 r., wydanym w tej sprawie WSA w Warszawie na podstawie art. 111 § p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie ww. skargi. 6. Podczas rozprawy przed tut. Sądem 8 stycznia 2025 r. pełnomocnik substytucyjny I. C. i Z. C. stwierdził po pytaniu Przewodniczącego składu, że nie posiada informacji o tym, aby skarżącym uniemożliwiono objęcie zabytku w posiadanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli naruszenie to miało bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo, a skargi były zasadne, acz z przyczyn wskazanych poniżej. Na wstępie wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawą decyzji pierwszoinstancyjnej (uznaną za prawidłową przez Ministra) był art. 49 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Tym samym, przesłanką zastosowania ww. przepisu jest to, aby nakazywane prace konserwatorskie lub roboty budowlane przy zabytku zmierzały li tylko do zabezpieczenia go przed obiektywnie grożącym zniszczeniem lub uszkodzeniem. Jest to jedyny cel nakazu, wydawanego w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. Nie jest natomiast przesłanką do zastosowania ww. przepisu zły wprawdzie stan zabytku, ale niepowodujący realnego zagrożenia, o którym mowa. Tym samym, żadne prace konserwatorskie lub odtworzeniowe, których celem jest należyte utrzymanie zabytku i przywrócenie jego stanu np. z daty wpisania do rejestru zabytków nie mogą być przez konserwatora zabytków nakładane na właściciela zabytku w tym trybie. Zgodnie z art. 4 pkt 5 u.o.z. organy administracji publicznej działań maja prawo przeprowadzić kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; w szczególności prawo takie przysługuje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków (art. 91 ust. 4 pkt 6 u.o.z.). Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 (art. 40 ust. 1). Jak wynika z powyższego, ustawodawca wyraźnie odróżnia nakaz wykonania określonych prac zabezpieczających lub konserwatorskich w celu zapobieżenia zniszczeniu lub istotnemu uszkodzeniu zabytku (art. 49 ust. 1 u.o.z.) od nakazu wykonania takich prac, które są niezbędne do przywrócenia zabytku do odpowiedniego stanu zachowania (art. 40 ust. 1 u.o.z.). Jak podkreśla się w judykaturze, "istotę zachowania polegającą na "utrzymywaniu" zabytku zgodnie z przepisami o ochronie zabytków można sprowadzić do przestrzegania w szczególności tych przepisów, które nakładają na właściciela zabytku obowiązek realizacji działań wynikających z definicji opieki nad zabytkami spoczywającej na właścicielu, a zatem zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie i korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 614/21, CBOSA). Niezbędność wykonania prac konserwatorskich lub zabezpieczeniowych ze względu na istniejące zagrożenie zniszczenia lub dalej idącego uszkodzenia budynku nie upoważnia konserwatora zabytków do wydania pokontrolnych zaleceń konserwatorskich, o których stanowi art. 40 ust. 1 u.o.z. Zalecenia takie wydane być jednak powinny wówczas, gdy zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1356/19, CBOSA). Istota art. 49 ust. 1 u.o.z. co do zasady nie umożliwia organom nałożenia na dysponenta zabytku obowiązków, które są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających w istocie do odtworzenia zabytku (w całości lub w części) według stanu sprzed wpisu do rejestru. Organy muszą szanować to, że wpis zabytku do rejestru nastąpił w jego określonym stanie zachowania i poprzez uprawnienia płynące z art. 49 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mogą wymagać odtworzenia zabytku w jego pierwotnym kształcie. Stanowiłoby to zachwianie równowagi na linii państwo - właściciel zabytku, które to podmioty są współodpowiedzialne (choć w różny sposób i w różnym zakresie) za dany zabytek (vide wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2403/19, CBOSA). Przez wykorzystanie uprawnienia z art. 49 ust. 1 u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków nie może zmierzać do odtworzenia zabytku w jego pierwotnym kształcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2273/20, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że art. 49 ust. 1 u.o.z. ma zapewnić osiągnięcie założonego przez ustawodawcę celu, którym jest zapewnienie możliwie szybkiej i efektywnej ochrony wartości zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji fizycznej przez podjęcie przy nim aktywnego działania w możliwie najkrótszym czasie (wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1169/20, CBOSA). Charakteryzuje to w efekcie rodzaj prac zabezpieczających i konserwacyjnych, jako prace tymczasowe i możliwe do szybkiego wykonania – czemu nie odpowiadają roboty odtworzeniowe, wymagające nie tylko zwiększonych nakładów pracy, ale i o wiele dłuższego okresu prac projektowych, uzyskania stosownych uzgodnień, pozwoleń na budowę itp. Określając w decyzji w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z. rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez właściciela, organ związany jest więc funkcją stricte ochronną tego przepisu, a treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący (por. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1723/21, CBOSA). Organ I instancji w swej decyzji nakazał skarżącym wykonanie – oprócz typowych prac zabezpieczających, jak uszczelnienie pokrycia dachowego na budynku pałacu, zamknięcie otwartych otworów okiennych i drzwiowych, oczyszczenie rynien i rur spustowych, wykonanie koniecznych uzupełnień z odprowadzeniem wody opadowej poza obrys fundamentów i usunięcie samosiewów rosnących w obrębie budynku i roślinności, w tym bluszczu, ze ścian obiektu – robót budowlanych, typowo odtworzeniowych, a nie prac zabezpieczających. Do takich robót zliczyć bowiem trzeba odtworzenie stropu najwyższej kondygnacji wieży wraz z remontem zadaszenia wieży, remont elewacji z uzupełnieniem tynków i odtworzeniem zniszczonego detalu architektonicznego, remont frontowych schodów zewnętrznych wraz z odtworzeniem murków, odtworzenie podestu tarasu od strony południowo-wschodniej wraz z remontem schodów i murków okalających. Tym samym, WKZ naruszył art. 49 ust. 1 u.o.z. nakładając na skarżących obowiązki nieznajdujące oparcia w cyt. przepisie. Roboty takie mogłyby być natomiast uzasadnione przeprowadzoną kontrolą w trybie art. 38 ust. 1 u.o.z. i objęte zaleceniami pokontrolnymi, o których mowa w art. 40 ust. 1 u.o.z. Należy też pamiętać, że konserwator zabytków może odstąpić od wydania zaleceń pokontrolnych i wydać decyzję, o której mowa w art. 43, art. 44 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 46 ust. 1 lub art. 50 ust. 1 (art. 40 ust. 2 u.o.z.). WKZ naruszył więc i art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku działania organów władzy publicznej w granicach prawa. Również Minister, wydając decyzję reformatoryjną, powyższe przepisy naruszył. Wprawdzie można dostrzec, że przez zmianę określeń zawartych w zaskarżonej decyzji nakazów organ odwoławczy usiłował nadać im charakter robót zabezpieczających lub konserwacyjnych, ale sama zmiana nazwy nakazywanych prac nie zmienia ich charakteru. Zarówno "przeprowadzenie remontu stropu najwyższej kondygnacji wieży, z zachowaniem jego historycznej, drewnianej konstrukcji", jak i "przeprowadzenie konserwacji detalu architektonicznego wraz z uzupełnieniem ubytków w niezbędnym zakresie", "wykonanie remontu murków schodów frontowych zewnętrznych", "przeprowadzenie remontu podestu tarasu od strony południowo- wschodniej wraz z uzupełnieniem ubytków w niezbędnym zakresie" obejmuje swoim zakresem typowe roboty odtworzeniowe stanu zabytku, a nie zmierza wyłącznie do zabezpieczenia zabytku przed grożącym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi ponadto do wniosku, że nieuzasadnione było stanowisko Ministra, że art. 49 ust. 1 u.o.z. mógł w tej sprawie znaleźć pełne zastosowanie. Nie wykluczając możliwości nałożenia na dysponenta zabytku określonych obowiązków nawet wówczas, gdy zabytek został wpisany do rejestru już po tym jak jego stan uległ pogorszeniu, tut. Sąd wyjaśnia, że organ w tym względzie powinien szczególnie starannie odnieść się do stanu zachowania zabytku zastanego w momencie jego wpisu do rejestru oraz powiązać nakładane obowiązki z niezbędnością wykonania konkretnych prac lub robót ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku (dalszym). Zgodnie z art. 3 pkt 6 u.o.z. pracami konserwatorskimi są działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. W wydanych decyzjach Minister, a wcześniej WKZ w istocie nakładają na skarżących obowiązek przeprowadzenia prac restauratorskich wskazanych powyżej, którymi zgodnie z ustawą (art. 3 pkt 7) są działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań. Taki charakter ma niewątpliwie obowiązek odtworzenia elementów wymienionych w obu decyzjach, czego zdaniem Sądu organ nie może wymagać od skarżących i ich do tego zobowiązywać w tym trybie. Ponownie podkreślić należy, że art. 49 ust. 1 u.o.z. co do zasady nie umożliwia organom nałożenia na dysponenta zabytku obowiązków, które są porównywalne do prac restauratorskich, zmierzających w istocie do odtworzenia zabytku (w całości lub w części) według stanu sprzed wpisu do rejestru. Organy muszą uwzględniać to, że wpis zabytku do rejestru nastąpił w jego określonym stanie zachowania i poprzez uprawnienia płynące z art. 49 ust. 1 u.o.z. nie mogą wymagać odtworzenia zabytku niemal w jego pierwotnym kształcie. Stanowiłoby to zachwianie równowagi na linii państwo - właściciel zabytku, które to podmioty są współodpowiedzialne (choć w różny sposób i w różnym zakresie) za dany zabytek. Organy mają też obowiązek zebrać dowody na okoliczność stanu zabytku i aktualnie posiadanych przez niego wartości zabytkowych - tak, aby nałożone obowiązki były adekwatne do celu, który ma zostać osiągnięty przez ich wykonanie. Obowiązki nałożone na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z. powinny być bowiem rzeczywistymi działaniami mającymi na celu ratowanie zagrożonego obiektu, nie zaś działaniami mającymi na celu odtworzenie zabytku na koszt jego właściciela. Bezczynność właściwych organów w zakresie objęcia zabytku ochroną konserwatorską nie może być rekompensowana obciążaniem właściciela zabytku obowiązkami, które będą w istocie prowadzić do przywrócenia choćby w części poprzedniego stanu chronionego obiektu (według stanu sprzed daty wpisu do rejestru) i w całości go obciążać kosztami takiej operacji. W niniejszej sprawie organy potraktowały istotne okoliczności sprawy, jak i materiał dowodowy wyjątkowo jednostronnie przyjmując, że całość nałożonych obowiązków mieści się bez wątpienia w hipotezie art. 49 ust. 1 u.o.z. (choć obowiązki te zostały odmiennie nazwane przez oba organy). Tymczasem, w sprawie w ogóle nie przeprowadzono analizy i nie uzasadniono tego, które z nałożonych obowiązków można traktować, jako zmierzające do zabezpieczenia zabytku przed jego dalszym zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem (względem stanu z daty wpisu do rejestru), tak jak wymaga prawidłowo wyłożony art. 49 ust. 1 u.o.z. W szczególności brak jest odniesienia tych obowiązków do stanu zabytku, jaki istniał w momencie jego wpisu do rejestru. Należy podkreślić, że zabytek nieruchomy z momentem wpisu podlega ochronie konserwatorskiej, co powoduje konieczność utrzymywania go w należytym stanie technicznym wymagających podejmowania czynności i wykonywania robót budowlanych mających na celu zabezpieczenia jego wartości chronionej. Zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 1 u.o.z. jest bowiem ochrona zabytków i sprawowanie nad nimi opieki bez względu na stan ich zachowania. Nie oznacza to jednak przerzucenia w całości obowiązku dbania o zabytek na jego właściciela, tym bardziej, jeżeli dany obiekt "staje się zabytkiem" w określonych okolicznościach faktycznych i przy jego określonym stanie zachowania, co organ następnie pomija, nakładając daleko idące obowiązki odbudowy zabytku. Z uwagi na powyższe, organa obu instancji naruszyły też art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dokonana ocena stanu faktycznego sprawy i możliwości zastosowania rozwiązań prawnych przewidzianych w u.o.z. stanowi z kolei naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji organy naruszyły także art. 49 ust. 1 u.o.z. wadliwie przyjmując, że bez jakichkolwiek zastrzeżeń znajduje on w sprawie zastosowanie. Ponownie sprawę rozpoznając WKZ przede wszystkim rozdzieli i oceni, które z obowiązków i z uwagi, na jakie okoliczności powinny zostać uznane za mieszczące się w zakresie regulowanym art. 49 ust. 1 u.o.z. Tut. Sąd podkreśla przy tym, że organa powinny wyraźnie i przekonująco ocenić, czy obowiązki, jakie zostały nałożone na skarżących znajdują swoje umocowanie, a jeżeli tak to z jakich względów, w art. 49 ust. 1 u.o.z. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).