VII SA/Wa 2075/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. Z. i J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. Z. i J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...].07.2017r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB), po rozpatrzeniu zażalenia J. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB w [...]) Nr [...] z dnia [...].04.2017r. (znak: [...]), którym z urzędu zostało zawieszone postępowanie w sprawie legalności budowy obiektów: garaży i altanki na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] do czasu zakończenia postępowania spadkowego po zmarłej G. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia [...] WINB podał co następuje. Pismem z dnia [...].03.2017r. J. Z. wystąpiła do PINB o "wszczęcie odpowiednich procedur" w sprawie pojedynczego garażu, podwójnego garażu, altanki i blaszanego garażu znajdujących się na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...], które w ocenie wnioskodawczyni zostały prawdopodobnie zrealizowane samowolnie. Pismem z dnia [...].03.2017r. PINB w [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na wniosek J. Z. w sprawie legalności wybudowania trzech garaży i altanki na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie strony zostały poinformowane o oględzinach zaplanowanych na dzień [...].04.2017r. W dniu [...].04.2017r. uprawnieni przedstawiciele PINB w [...] przeprowadzili czynności kontrolne na terenie działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...].04.2017r. (znak: [...]) zawiesił postępowanie w sprawie legalności budowy obiektów: garaży i altanki na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] do czasu zakończenia postępowania spadkowego po zmarłej G. B.. Zażalenie na w/w postanowienie z zachowaniem ustawowego terminu wniosła J. Z.. W uzasadnieniu prawnym swojego rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się na treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem organu przepis ten znajdzie zastosowanie gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Przedmiotem postępowania zażaleniowego było wyłącznie ustalenie istnienia, bądź nie, przesłanek do zawieszenia prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji postępowania administracyjnego. [...].07.2017r. J. Z. przesłała WINB w [...] zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z [...].07.2017r., z treści którego wynika, że przed sądem toczy się postępowanie z wniosku E. S. o stwierdzenie nabycia spadku po G. B.- sygn. akt I Ns [...]. W ocenie [...] WINB PINB w [...] zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Nr [...] z dnia [...].04.2017r., że od rozstrzygnięcia jakie zapadnie przed Sądem Rejonowym w [...] dotyczącego postępowania spadkowego będzie zależało podjęcie właściwych merytorycznych decyzji. Ponadto organ II instancji uważa, że pominięcie spadkobierców zmarłego współwłaściciela nieruchomości stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 10 Kpa. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy jednak do właściwości organów administracji publicznej a do sądów. Tak więc do momentu wydania przez sąd orzeczenia (postanowienia) o stwierdzeniu nabycia spadku zachodzi dla organu administracji publicznej niemożność, ustalenia stron postępowania a tym samym przesłanka do zawieszenia postępowania. Na powyższe postanowienie [...] WINB skargę złożyli J. Z. i J. B. i. W skardze tej podniesiono, że postępowanie przez PINB w [...] zostało wszczęte na wniosek J.Z., niezależnie od postępowania spadkowego. Stwierdzenie - zdaniem skarżących - czy obiekty zostały wykonane legalnie powinno być niezależne od postępowania spadkowego. Powołanie się na art. 97 §1 pkt 4 Kpa jest - zdaniem skarżących - wadliwe, ponieważ organ zawiesza z urzędu postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie sprawy z wniosku J. Z. z [...] marca 2017r., w ocenie skarżących, nie jest zależne od rozstrzygnięcia postępowania spadkowego, tym bardziej, że o przebiegu zawieszenia postępowania wszystkie strony (wszyscy potencjalni spadkobiercy) byli powiadamiani na każdym etapie. Ponadto działania związane z wykazaniem przedmiotowych obiektów zostały podjęte przez konkretne osoby tj. E. i A. S. i te osoby powinny odpowiadać za ich legalność. Sprawa dotyczy legalności wybudowania garaży i decyzja PINB powinna być niezależna od toczącego się postępowania spadkowego. Organ rozpatrujący sprawę powinien, zdaniem skarżących, stwierdzić legalność nie czekając na to kto będzie właścicielem posesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl powołanego art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ zawiesza z urzędu postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pogląd, że rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., musi być realny, rzeczywisty, faktyczny i bezpośredni (p. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). (postanowienie NSA z 23 marca 2018 r. I GSK 267/16), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2015 r., str. 541-542). Innymi słowy zawieszenie postępowania jest dopuszczalne, gdy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a więc gdy nie jest możliwe wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ. Przymiot zagadnienia wstępnego może mieć tylko rozstrzygnięcie, które warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. (tak NSA w wyroku z 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 871/17, wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 697/16). Tymczasem w sprawie niniejszej podstawą rozstrzygnięcia przez organy administracji kwestii legalności wzniesienia ww. obiektów budowlanych i ewentualnego nałożenia obowiązku ich rozbiórki jest art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U.2017.1332 ze zm.) zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a, oraz art. 51 (rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, zaniechanie wykonywania robót budowlanych). Zatem dla ustalenia osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków opisanych w art. 48, art. 49b, art. 50a, oraz art. 51 i tym samym osoby, do której ma być skierowana decyzja wydana w oparciu o powołane przepisy, wystarczy ustalenie inwestora lub zarządcy obiektu budowlanego a niekoniecznie właściciela gruntu, na którym dany obiekt budowlany wzniesiono. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z kolei według art. 3 pkt 11 tej ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stąd własność nieruchomości gruntowej, na której jest został wzniesiony obiekt budowlany bez wymaganych zezwoleń nie jest konieczna do ustalenia osoby odpowiedzialnej za rozbiórkę tego obiektu. Bez wątpienia w pierwszej kolejności do rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie zobowiązanym będzie – ze względu na wymogi elementarnej słuszności - sprawca samowoli czyli inwestor. Pogląd ten jest już dość ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak słusznie stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 2 lutego 2018 r., sygn. akt SA/Kr 1449/17 nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał, nie przysługuje. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 p.b. nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody czy choćby aprobaty właściciela. Z kolei WSA w Gdańsku w wyroku z 28 grudnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 489/17 kontynuując powyższą myśl, wyraził zdanie, iż w przypadku współwłasności obiektu, gdy inwestorem był jeden ze współwłaścicieli, nakaz dokonania czynności powinien być w pierwszej kolejności kierowany do współwłaściciela, który był inwestorem (sprawcą), chyba że pozostali współwłaściciele sprzeciwiają się orzeczeniu nakazu tylko w stosunku do współwłaściciela. Natomiast organ będzie zobowiązany do nałożenia nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości, choćby ten nie był inwestorem, jeżeli pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uda się ustalić podmiotu, któremu należałoby przypisać ten status. Reasumując powyższe, można ustalić osoby zobowiązane do wykonania nakazu rozbiórki. Mianowicie z protokołu przesłuchania E. S. z [...] maja 2017 r. jak i z protokołu przesłuchania J. Z. z tej samej daty sporządzonych przez organ I instancji wynika, że 2 garaże wybudował spadkodawca H. B.. Jeden z tych obiektów użytkuje uczestnik postępowania J. B. a drugi uczestniczka E. S.. Jak wynika z zeznań ona postawiła też 2 garaże i wiatę nazywaną przez skarżąca altanką. Sama też uczestniczka przyznaje, iż garaże te zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej zarówno inwestor jak i użytkownik każdego ze wzniesionych obiektów jest organom nadzoru budowlanego znany. Bez wątpienia każdy z użytkowników wspomnianych obiektów jest też zarządcą obiektu który użytkuje, mimo iż dotychczas nieustalona jest własność działki gruntu, na którym obiekt został posadowiony. Wobec powyższego jest możliwe ustalenie osoby, względnie osób zobowiązanych do rozbiórki. Innymi słowy jest możliwe ustalenie osoby, do której zostanie skierowana decyzja rozbiórkowa. Całkowicie chybiony jest argument obu organów, że brak stwierdzenia nabycia spadku pozbawi potencjalne strony możliwości czynnego udziału w sprawie. Wprost przeciwnie, każdy z dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej wzniesionymi samowolnie obiektami budowlanymi bowiem już jest stroną dotychczasowego postępowania prowadzonego przez organy obu instancji. Co więcej, za strony postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki uznane zostały także osoby władające działkami sąsiednimi, w ogóle nie należące do kręgu ewentualnych następców prawnych H. B., ani też nie będące inwestorami, ani użytkownikami obiektów. Zatem wykluczenie jakiejkolwiek osoby z kręgu nabywców spadku nie jest w stanie pozbawić jej czynnego udziału w postępowaniu rozbiórkowym. Z celu postępowania rozbiórkowego wynika jasno, że decyzja o nakazaniu rozbiórki skierowana jest w pierwszej kolejności do sprawcy samowoli budowlanej, następnie użytkownika (zarządcy) obiektu budowlanego a w ostateczności, gdy już nie można ustalić wcześniej zobowiązanych, do właściciela takiego obiektu. Natomiast postępowanie w celu stwierdzenia nabycia spadku, czy też w celu podziału spadku ma celu ostatecznie wyłonienie właścicieli m. in. nieruchomości, na której stoją samowolnie wzniesione obiekty budowlane. Skoro w niniejszej sprawie nie są jeszcze znani następcy prawni zmarłego inwestora dwóch obiektów – H.B. ale znani są zarządcy, tj. E. S. i J. B. a ponadto E. S. jest przez organ I instancji ustalona jako inwestor dwóch pozostałych garaży i wiaty, to nie ma w niniejszej sprawie żadnych przeszkód do dalszego postępowania w przedmiocie badania legalności tych inwestycji i ewentualnego ustalenia osób zobowiązanych. Jak bowiem wyżej zostało to wykazane, rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia spadku nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia co do samowoli budowlanej w sytuacji takiej jak w sprawie niniejszej. Istnieją bowiem wszelkie ustalenia umożliwiające rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zatem przy dalszym prowadzeniu postępowania przez PINB w [...] konieczne będzie uwzględnienie dotychczasowych stron postępowania a razie nałożenia jakichkolwiek obowiązków, konieczne będzie ustalenie zobowiązanych w kolejności wskazanej w wyżej przedstawionych rozważaniach. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji przysługuje skarżącemu od organu który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.