VII SA/Wa 2076/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy Miasta P. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 718 ze zm.), nakazał Gminie Miasto P. wykonanie remontu kapitalnego budynku mieszkalno – usługowego położonego na działce nr ew. [...] w P., przy ul. [...], w terminie do dnia 31 maja 2009r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniach 28 marca 2008r. i 31 marca 2008r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku stanowiącego własność Gminy Miasto P. położonego przy ul. [...] w P. i ustalił, że na skutek realizowanej na sąsiedniej działce inwestycji nastąpiło osunięcie gruntu oraz oddzielenie się ściany szczytowej budynku mieszkalno – usługowego położonego na działce nr ew. [...]. Uszkodzona ściana szczytowa jest pozostałością po rozebranym budynku mieszkalnym usytuowanym wcześniej na tej działce, zaś istniejący budynek mieszkalno – usługowy został dobudowany bez własnej ściany szczytowej. W wyniku tych ustaleń nakazano opróżnienie oraz zabezpieczenie budynku, a także zobowiązano właściciela do sporządzenia ekspertyzy technicznej. W wykonaniu obowiązku Zakład Gospodarki Mieszkaniowej, administrujący budynkiem, przedłożył dwie ekspertyzy sporządzone przez rzeczoznawców do spraw budowlanych. Z ekspertyzy przedłożonej w dniu 9 kwietnia 2008r. wynika, że budynek ze względów ekonomicznych nie nadaje się do remontu. Natomiast ekspertyza przedłożona w dniu 26 maja 2008r. określa, iż budynek nadaje się do remontu kapitalnego. Organ dodatkowo podał, że budynek objęty jest ochroną konserwatorską, a Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] pozytywnie zaopiniował remont wskazując, iż zły stan techniczny budynku nie może decydować o rozbiórce. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2008r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym podstawę wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzji, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zły stan techniczny budynku mieszkalno-usługowego znajdującego się przy ul. [...] w P. potwierdzony został ekspertyzą przedłożoną przez zarządcę budynku – Zakład Gospodarki Mieszkaniowej. Z ekspertyzy tej wynika konieczność przeprowadzenia remontu kapitalnego (głównego) budynku, określono jednocześnie zakres koniecznych napraw elementów konstrukcyjno – budowlanych obiektu. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż co prawda wykaz koniecznych do wykonania robót budowlanych nie został precyzyjnie określony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wpływa to jednak na prawidłowość tej decyzji bowiem zakres remontu kapitalnego pośrednio wynika z przedłożonych ekspertyz. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pouczył także strony, iż roboty budowlane wynikające z nakazu nałożonego w trybie art. 66 Prawo budowlane nie wymagają uzyskania przez podmiot zobowiązany dodatkowych zezwoleń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. złożyła Gmina Miasto P. wnoszące o jej uchylenie. Skarżącej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k. p. a. oraz przepisów prawa materialnego – art. 61 § 2 Prawa budowlanego. W motywach skargi skarżący podał, iż przede wszystkim kwestionuje termin wykonania remontu, określony w decyzji organu I instancji. Zobowiązanie go do wykonania kapitalnego remontu w terminie do dnia 31 maja 2009r. jest nierealne, gdyż nie uwzględnia procedur obowiązujących Gminę przed przystąpieniem do inwestycji. W decyzji nakładający obowiązek nie określono także zakresu robót niezbędnych do wykonania. Zdaniem skarżącego opinia rzeczoznawców nie może zastąpić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej, gdyż to ona stanowi źródło praw i obowiązków dla stron postępowania i podlega ewentualnej egzekucji administracyjnej. Brak skonkretyzowania obowiązków nałożonych na Gminę umożliwia dowolną interpretację rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego stanowiący materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji – w brzmieniu z daty jej wydania – stanowił, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Podkreślić należy, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy i dodaje element pozwalający organom nadzoru budowlanego na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. Organ nadzoru budowlanego uznając, iż budynek mieszkaniowo – usługowy przy ul. [...] w P. jest w nieodpowiednim stanie technicznym (w związku z czym obowiązek powinien być nałożony na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy) nałożył obowiązek przeprowadzenia remontu kapitalnego budynku określając termin jego wykonania. Zobowiązując właściciela obiektu do przeprowadzenia remontu kapitalnego organ nie określił jednak czynności, które mają być wykonane w związku z czym zarzut braku sprecyzowania katalogu robót budowlanych, które zobowiązany powinien wykonać, podniesiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, był zasadny. Organ odwoławczy ustosunkowując się do niego ograniczył się do stwierdzenia, iż podmiot zobowiązany "winien mieć na uwadze zalecenia zawarte w znajdujących się w aktach sprawy ekspertyzach technicznych obiektu". Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W aktach postępowania znajdują się dwie ekspertyzy techniczne sporządzone przez rzeczoznawców. Z ekspertyzy z 7 kwietnia 2008r. sporządzonej przez mgr inż. E. G. wynika (...) "że na skutek złej konserwacji i eksploatacji budynku i nie prowadzonych remontów bieżących obiekt zużył się technicznie. Całkowitemu zniszczeniu uległy ściany konstrukcyjne, stropy, więźba dachowa oraz elementy wykończenia budynku. Ze względu na duży stopień zużycia technicznego całego budynku wynoszący, według mojej oceny 85%, obiekt nie nadaje się on do remontu ani do modernizacji. Kwalifikuje się do rozbiórki (...). Jego wartość użytkowa jest zerowa. Obiekt przedstawia jedynie wartość historyczną i tylko względy historyczne mogą przemawiać za jego odbudową. Zużytych technicznie elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych budynku nie da się wykorzystać (należy je odtworzyć lub zastąpić stosując do ich budowy dzisiejsze materiały budowlane i rozwiązania techniczne)". W maju 2008 r. zarządca obiektu Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w P. przedstawił kolejną ekspertyzę sporządzoną przez dr inż. R. C., w której rzeczoznawca wyraził stanowisko, iż "budynek w obecnym stanie technicznym nadaje się do kapitalnego (głównego) remontu" i określił jednocześnie ogólny zakres naprawy uszkodzonych elementów konstrukcyjno – budowlanych. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu organu, żadna z ekspertyz nie określa zakresu rzeczowego niezbędnych prac remontowych, co trafnie podniósł skarżący. Podkreślić bowiem należy, że to na organie ciąży obowiązek określenia w decyzji rodzaju i zakresu obowiązków nakładanych na podmiot, gdyż w innym przypadku decyzja będzie niemożliwa do wyegzekwowania. Decyzja administracyjna jako władcze działanie prawne organu administracji publicznej powinna być skierowana na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Stanowi ona źródło praw i obowiązków dla stron postępowania, które mogą być przymusowo egzekwowane w drodze egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie określił zakresu robót, dlatego też za zasadny należy uznać zarzut skargi, iż decyzja w takim brzmieniu jest niemożliwa do wykonania. Skarżący słusznie podkreśla, iż według ekspertów przedkładających opinie remont może być przeprowadzony "w dwóch wariantach", a od zakresu tych robót zależy także termin ich wykonania. Już w odwołaniu skarżący nie kwestionując nałożonego obowiązku podnosił, iż wyznaczony termin jego wykonania nie może być zachowany. Organ odwoławczy nie odniósł się do podnoszonych argumentów, pomijając całkowicie fakt, iż na wykonanie nałożonego obowiązku skarżącemu wyznaczono 7 miesięcy. Zważywszy na powyższe uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. P.p.s.a. (Dz. U nr 153 poz. 170 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 i art. 200 cyt. ustawy orzeczono, jak w pkt II i III.