VII SA/Wa 2076/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2010 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 2076/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...].02.2009r. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu wniosku I. K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...].03.2008r. zatwierdzającej projekt budowany i zezwalającej gminie L. na budowę przedszkola oraz szamba szczelnego na działce ewid. [...] w Z. Gm. L. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Na wniosek Gminy L. decyzją z dnia [...].03.2008r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedszkola oraz szamba szczelnego Na skutek wniosku I. K. przekazanego wg właściwości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] a następnie sprecyzowanego przez wnioskodawczynię dnia [...].01.2009r. organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Po przeanalizowaniu akt sprawy organ zważył, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 §1 kpa. Może mieć miejsce zatem wówczas gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych wart. 156§1 kpa. Ścisłe wyliczenie przyczyn nieważności oznacza, że przepis art. 156§1 kpa powinien być interpretowany ścieśniająco a nie rozszerzająco jako przepis wyjątkowy. Przeznaczenie działki nr ew. [...] określa uchwała [...] Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. Z ustaleń tego planu wynika, że działka nr ew. [...] położona jest na terenie symbolu 1 MN/OU z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi oświatowe. Z tekstu planu odnośnie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o symbolu 1 MN/OU wynika, że m.in. dla tego terenu wysokość budynku przedszkola może wynosić do 3 kondygnacji tj. do 12 m natomiast wysokość budynków mieszkalnych do 2 kondygnacji tj. do 8,5 m wysokości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące zarówno dla projektanta jak i dla organu administracji architektoniczno -budowlanej wydającej pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy projekt budowany spełnia wszystkie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w najwyższym miejscu ma 2 kondygnacje i wysokość 8,04m, nachylenie dachu wynosi 26,2 stopnia (dopuszczalne nachylenie dachu to od 25 st. do 45 st.) Pozostałe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] również są spełnione. Organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma - zgodnie z art. 35 prawa budowlanego za zadanie sprawdzić czy projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy, czy projekt zawiera wszystkie uzgodnienia decyzji itp. Przedmiotowy projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiada pozytywną opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, projekt uzgodniony jest pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przez rzeczoznawcę d.s. higieniczno - sanitarnych. Wniosek o pozwolenie na budowę zawierał oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] w Z. na cele budowlane. Zgodnie z projektem zagospodarowania działki budynek przedszkola jest usytuowany w odległości 6 m od granicy z działka sąsiada. W odniesieniu do zarzutu I. K. że lokalizacja przedszkola powoduje niewspółmierne i rażąco krzywdzące w stosunku do właścicieli pozostałych nieruchomości uciążliwości w tym całkowite zacienienie jednej strony budynku i drastyczny spadek wartości jej nieruchomości organ przywołał treść §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wskazał, że wysokość projektowanego budynku wynosząca w najwyższym miejscu 8,04m nie może zasłaniać ściany budynku mieszkalnego znajdującego się w odległości ok. 10 m od budynku przedszkola. Natomiast odnośnie zacienienia działki organ stwierdził, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają ograniczeń dla inwestycji budowlanych związanych z zacieniem sąsiedniej działki przez planowana inwestycję. Znaczenie prawne ma tylko zacienienie pomieszczeń w budynkach przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości. Budynek przedszkola jest zaprojektowany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu oraz zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do niej. Starosta W. wydając decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji -wobec treści przepisu art. 35ust. 3 prawa budowlanego nie miał podstaw żeby odmówić inwestorowi udzielenia tego pozwolenia. Organ dodał także, że kwestia ewentualnej realizacji budowy niezgodnie z zatwiedzonym projektem budowlanym należy do organów nadzoru budowlanego i nie może mieć wpływu na decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji. Wniosek o stwierdzenie nieważności zawiera głównie zarzuty do zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...].12.2005r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowanego dla działki nr [...], na której zlokalizowane jest przedszkole. Nawet jeśli zarzuty wnioskodawczyni w tym zakresie byłyby słuszne - w ocenie organu nie może to mieć znaczenia przy ocenie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego będzie pozwalało na kwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. I. K. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...].02.2009r. W wyniku jego rozpoznania Główny Inspektor nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].08.2009r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 35 Prawa budowlanego i wskazał, ze przeznaczenie działki nr ew. [...] określa uchwała nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. Z ustaleń planu wynika, że działka ta położona jest na terenie o symbolu 1 MN/OU z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługami oświaty. Z tekstu planu odnośnie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o symbolu m1 MN/OU wynika, że tego ternu wysokość budynku przedszkola może wynosić do 3 kondygnacji tj. do 12 m. Projektowany budynek przedszkola usytuowany został w odległości 6 m od granicy z działką należącą do I. K. Wobec czego został spełniony warunek z §12 przepisów techniczno - budowlanych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. Projektowano szambo szczelne zostało natomiast usytuowane w odległości 10 m od granicy działki sąsiedniej wobec czego został spełniony warunek z §36 w/w rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy projekt budowlany spełnia wszystkie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a budynek przedszkola jest zaprojektowany zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do niej. I. K. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie odniosły się do postawionych przez nią zarzutów ograniczając się jedynie do stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami oraz z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem nie powyższe było przedmiotem jej skarg a naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tj. nie uznania jej jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę w/w obiektu. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem interesów osób trzecich tj. art. 5 ust. 2 pkt. 8 i 9 Prawa budowlanego oraz zasad współżycia społecznego. Zarzuciła także nadmierną uciążliwość związaną z funkcjonowaniem tego obiektu. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że przedmiotowa decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania to jest postępowaniu nieważnościowym który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70A95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...].03.2008r. organy administracji architektoniczno budowlanej oceniły, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156§1kpa, w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Przedstawione stanowisko należało uznać za trefne. I tak - Sąd stwierdził, że prawidłowo organy uznały, iż kontrolowana przez nie w postępowaniu nieważnosciowym decyzja Starosty W. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156§1 kpa w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Należy w tym miejscu podkreślić, że zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.( m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717,). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, zamiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952). Mając na względzie przedstawiona wyżej wykładnię należy przyznać rację organom, które nie stwierdziły tego rodzaju uchybień w rozstrzygnięciu organu architektoniczno - budowlanego. Jak trafnie wskazał organ - zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego ( wskazanie ust. 3 Sąd uznał za oczywistą omyłkę) w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie ustawodawca wskazał w ust. 1, że przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek sprawdzić: 1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa wart. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania 5) projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. Wprawdzie Starosta W. - w oparciu o art. 107§4 kpa odstąpił od sporządzenia uzasadnienia jednakże uzasadnienie organu I instancji jednoznacznie wskazuje, że wszystkie w/w przesłanki zostały spełnione. Nie jest także kwestionowane przez skarżącą, iż projekt architektoniczno - budowlany jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...].12.2005r. dla terenu działki, na której ma być realizowana inwestycja. Należy w tym miejscu podnieść, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zabraniają objęcia ustaleniami planu niewielkiego obszaru w tym także uchwalania planu dla jednej działki ewidencyjnej. Jak trafnie wskazał przy tym organ zarzuty dotyczące tejże uchwały, które wskazują, że narusza ona interes skarżącej nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o ustalenia tejże uchwały. Argumenty te mogą być podnoszone w odrębnym postępowaniu stwierdzenie nieważności tejże uchwały. Dopiero ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie umożliwiało zakwestionowanie decyzji z dnia [...].03.2008r. w postępowaniu nieważnościowym (art. 145§1 pkt. 8 kpa). Analiza projektu zagospodarowania działki prowadzi również do wniosku, że obiekt ten został zaprojektowany w zgodzie z przepisami techniczno - budowlanymi. Odległość budynku od granicy z działką sąsiednią (stanowiącą własność skarżącej) wynosi 6 m. Organ nie natomiast władny w niniejszym postępowaniu badać czy realizacja tej inwestycji następuje zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlany. Niezasadny jest także zarzut wydania decyzji z dnia [...].03.2008r. z naruszeniem zasad wskazanych w art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 Prawa budowlanego. Przepisy te nakazują aby obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: (...) 8) odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; 9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej; 10) Skarżąca zarzuciła, że działka, na której zaprojektowano budynek jest długa a przedmiotowy budynek został zaprojektowany centralnie w stosunku do jej nieruchomości co powoduje, że to jej nieruchomość jest narażona na największe uciążliwości spowodowane tą inwestycją. Zarzut ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie może bowiem ujść uwadze, że decyzja zezwalająca na budowę nie ma charakteru uznaniowego, albowiem - w sytuacji gdy zostaną spełnione warunki określone w art. 35 ust. 1 i 32 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania takiej decyzji. Co więcej organ architektoniczno - budowlany związany jest wnioskiem inwestora także w zakresie rozwiązań przewidzianych w projekcie zagospodarowania działki jeżeli tylko są one zgodne z przepisami. Z taka sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Organ nie mógł zatem odmówić zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego przedszkola li tylko z tego powodu, że jego usytuowanie na działce, co do której inwestor złożył niekwestionowane oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane w ocenie skarżącej, niewspółmiernie w stosunku do innych sąsiednich działek obciąża jej nieruchomość. Jedynie na marginesie natomiast wskazać należy, że usytuowanie projektowanego budynku biorąc pod uwagę szerokość działki musi prowadzić do subiektywnego pogorszenia sytuacji któregoś z właścicieli sąsiednich nieruchomości, które jednak nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Ani organ administracji ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą bowiem kierować się w rozpatrywaniu spraw zasadami współżycia społecznego, które zarezerwowane są dla postępowania przed sadami powszechnymi. I wreszcie - wprawdzie zasadnie skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do jej zarzutu zawartego w odwołaniu, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z treścią art. 145§1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie jedynie wtedy gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie to pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie. 8 Należy bowiem wskazać, że ewentualne naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego to jest niewłaściwe ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji prowadziłoby de facto do pozbawienia strony możliwości działania. Takie natomiast -kwalifikowane naruszenie prawa nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ale do wznowienia postępowania, który jest odrębnym od postępowania nieważnościowego trybem przewidzianym przez ustawodawcę do wzruszania decyzji ostatecznych. W konsekwencji zatem zarzut ten nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].03.2008r. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.