VII SA/Wa 2076/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M.sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania po jego wznowieniu oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o., sp. k., reprezentowanej przez adw. G.J., na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że ww. postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda [...] umorzył wznowione na wniosek [...] sp. z o.o. postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], uchylającym postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r., znak: [...] (zawieszające wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy wraz z budową studni i odwodnienia liniowego na działce nr ew. [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...]) i orzekającej o braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania. Na ww. postanowienie organu wojewódzkiego z [...] kwietnia 2019 r. [...]sp. z o.o., sp. k., reprezentowana przez adw. G. J., złożyła zażalenie do GINB. GINB wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2019 r. zostało wydane w nadzwyczajnym postępowaniu wznowieniowym, którego przedmiotem była kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nadzwyczajne jest zatem "zależne" od postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W sprawie niniejszej wniosek o wznowienie postępowania (pismo z [...] stycznia 2019 r.) wniosła [...] sp. z o.o., sp. k., podając jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Mając na uwadze, że ww. wniosek został wniesiony w ustawowym terminie (art. 148 § 2 k.p.a.), postanowieniem z [...] lutego 2019 r., znak: [...], organ wojewódzki wznowił postępowanie administracyjne zakończone ww. ostatecznym postanowieniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., a następnie postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. umorzył tak wznowione postępowanie, wskazując, że "w odniesieniu do postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, pomimo że jest ostateczne i wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia, przepis art. 126 k.p.a. nie ma zastosowania, a tym samym brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a.". GINB podzielił powyższe stanowisko. Stosownie do art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i 158 § 1, wydaje się postanowienie. Instytucja odesłania do odpowiedniego stosowania pewnej kategorii przepisów do innych stanów faktycznych nie jest zdefiniowana prawnie. W nauce prawa i orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że odpowiednie stosowanie przepisów do których ustawodawca odsyła może oznaczać, zarówno stosowanie ich wprost, jak i stosowanie z pewnymi modyfikacjami, a także rezygnację ze stosowania danych przepisów do określonych stanów faktycznych i prawnych. Synonimy przysłówka "odpowiednio" to adekwatnie, właściwie, stosownie, należycie, poprawnie, słusznie, trafnie, jak należy, co wyraźnie wskazuje na to, że stosowanie odpowiednie, to nie stosowanie wprost, lecz takie, które najpełniej umożliwi realizację celów danej regulacji i uzyskanie poprawnych (trafnych) rozwiązań. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów oznacza zatem konieczność respektowania specyfiki postępowań, w jakich znaleźć one mają zastosowanie i to w taki sposób, by tych postępowań nie modyfikować i nie wypaczać ich istoty. Pamiętać przy tym należy, że zasadniczą przesłanką dla dokonywania wykładni przepisów prawa, jest zasada racjonalności ustawodawcy, z której wynika założenie, że nie stosuje on w treści aktów prawnych zbędnych słów i wyrażeń, a jednocześnie instytucjom prawnym odmiennie nazwanym przypisuje odmienne znaczenie. W świetle powyższej zasady okoliczność, że ustawodawca w art. 126 k.p.a. użył przysłówka "odpowiednio" i odesłał do odpowiedniego stosowania art. 145-152 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a nie nakazał po prostu bezpośredniego stosowania tych przepisów, jednoznacznie wskazuje na występujący u prawodawcy zamiar zróżnicowania prawnego tych instytucji. Postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nie ma wpływu na sposób zakończenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r., Nr [...], zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany t udzielającą pozwolenia na budowę placu manewrowego Ośrodka Doskonalenia Techniki Jazdy przy ul. [...] w [...]. Tym samym, nie jest dopuszczalna jego weryfikacja w trybie wznowienia postępowania. W związku z powyższym Wojewoda [...] zasadnie umorzył wznowione postanowieniem z [...] lutego 2019 r. postępowanie w sprawie ww. postanowienia z [...] grudnia 2018 r. Z postanowieniem tym nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem pełnomocnika adw. G. J., datowanym na [...] sierpnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu "naruszenie art. 7, 77, 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czego konsekwencją był błąd w ustaleniach faktycznych< a ponadto naruszenie "art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa poprzez brak odniesienia się do wszystkich okoliczności i zarzutów podniesionych w zażaleniu". Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że postanowienie jest błędne, a art. 7 k.p.a. obliguje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jego treść jest wyrazem przyjęcia na gruncie obowiązującej obecnie procedury zasady prawdy obiektywnej, nakazującej wyczerpująco zbadać wszelkie okoliczności konkretnej sprawy, tak aby uzyskać rzeczywisty ogląd zaistniałego stanu. Dodatkowo, zgodnie z art. 77 oraz 80 k.p.a., organy zobowiązane są zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowody, a następnie na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszym stanie faktycznym organ nie dokonał kompleksowej oceny wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, wobec czego zostało wydane błędne rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się przepisy dotyczące decyzji - między innymi art. 107 § 2 - 5 k.p.a. Organ w uzasadnieniu powinien odnieść się do wszystkich faktów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, co nie miało miejsca w niniejszej. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie było prawidłowe, a skarga niezasadna. Słusznie GINB powołał się w uzasadnieniu swego postanowienia na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte wskazał w wyroku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 800/17 (CBOSA). W tym wyroku NSA wyraził pogląd prawny, który przez tut. Sąd jest w całości podzielany, a mianowicie, ze "art. 145 § 1 K.p.a. stanowi, iż postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Z przepisu tego wynika wprost że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie poprzez jej merytoryczne rozstrzygnięcie względnie orzeczenie o niemożności takowego rozstrzygnięcia z przyczyn procesowych". Organ – korzystając z uzasadnienia ww. wyroku NSA – prawidłowo w tym kontekście wyjaśnił, jak należy interpretować nieostre sformułowanie "odpowiednio" (użyte przez ustawodawcę w art. 126 k.p.a.), pozwalające na stosowanie do postanowień tych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które – co do zasady – dotyczą trybów nadzwyczajnego wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Słusznie bowiem zwrócił uwagę NSA, że przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby "do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania (decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.), a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień niemających wpływu na sposób zakończenia postępowania, takich jak na przykład postanowienie o zawieszeniu postępowania, względnie postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Dlatego też, w pełni podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w ww. wyroku, uznać należy że odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie przepisów dotyczących wznowienia postępowania, dotyczy wyłącznie tych zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie (np. postanowienie o wymierzeniu grzywny z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego), jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy. Ponadto, w stanie sprawy zawisłej przed tut. Sądem i w odniesieniu do hipotezy art. 126 k.p.a., należy wyjaśnić, że od drugoinstancyjnego postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2018 r., znak: [...]o zawieszeniu postępowania zażalenie i tak nie przysługiwało – art. 101 § 3 k.p.a. Z tych przyczyn kontrolowane w niniejszym postępowaniu postanowienie GINB było prawidłowe. W takim kontekście prawnym zarzuty skarżącej, dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 77 (i to bez wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu), art. 80 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku procesowego. Postanowienie GINB bowiem nie stanowiło wyniku oceny zebranych dowodów i ustalonego stanu faktycznego przez ten organ, ale analizy kwestii stricte prawnych – przedmiotowej bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie i skutków prawnych, określonych w hipotezie art. 105 § 1 k.p.a., jako podstawy orzeczenia pierwszo instancyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera poprawne uzasadnienie faktyczne (adekwatne do przedmiotu rozstrzygnięcia) i prawne podjętego przez organ postanowienia (art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 k.p.a.) W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.