VII SA/Wa 2077/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. D. i M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr 1348/13 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej Kpa. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu zażaleń M. D. i A. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wymierzające inwestorom M. i A. D. karę w wysokości 10 000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...], obr. [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 25 lutego 2013 r. M. i A. D. wystąpili do organu powiatowego z zawiadomieniem o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...], w O.. PINB [...] pismem z dnia 15 marca 2013 r. wezwał M.i A. D. do uzupełnienia braków w/w zawiadomienia i zobowiązał do przedłożenia protokołu odbioru stałego przyłącza elektroenergetycznego oraz protokołu odbioru przyłącza wodociągowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB [...] wniósł sprzeciw w sprawie zawiadomienia inwestorów M. i A. D. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania ww. budynku mieszkalnego. Zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. PINB [...] poinformował, że w dniu 14 maja 2013 r. zostanie przeprowadzony dowód z oględzin w sprawie budowy w/w budynku. Z protokołu przeprowadzonej kontroli wynika, że inspektorzy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego stwierdzili, ze budynek jest użytkowany. Zawiadomieniem z dnia 20 maja 2013 r. PINB [...] poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. PINB [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nałożył na M. i A. D. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Zażalenia na w/w postanowienie w ustawowym terminie złożyli M. i A. D.. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie PINB [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. jest prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w zażaleniach nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że podstawą materialno - prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 57 ust. 7 i art. 59 f Prawa budowlanego. Dla zastosowania natomiast sankcji określonej w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego konieczne jest stwierdzenie naruszenie przepisów art. 54 lub art. 55 w/w ustawy, nakładających na inwestora obowiązek uzyskania stosownej zgody właściwego organu na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), tj. dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że M. i A. D. przystąpili do użytkowania przedmiotowego budynku z naruszeniem w/w regulacji, nie uzyskawszy uprzednio stosownej zgody organu powiatowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. PINB [...] wniósł bowiem sprzeciw w sprawie zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] w O.. W ocenie organ odwoławczego, organ powiatowy jednoznacznie i bezsprzecznie ustalił fakt użytkowania w/w budynku. Użytkowanie obiektu mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem potwierdzają zapisy protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 14 maja 2013 r., jak też załączona do niego dokumentacja zdjęciowa, z której wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek jest użytkowany jako mieszkalny obiekt jest umeblowany oraz wyposażony w przybory codziennego użytku przebywających w nim osób (tj. umeblowanie, dywan, przybory toaletowe, książki, gazety, rozwieszone pranie). Organ dodał, że powyższe potwierdził także A. D. w dniu kontroli, oświadczając, że: "z uwagi na prace budowlane przy budynku mieszka na działce [...], wykonuje roboty przy zagospodarowaniu terenu, przebywa w budynku i pomieszkuje czasowo na zmianę z żoną" oraz w piśmie z dnia 24 maja 2013 r., w którym oświadczył, że: "od listopada 2022 r. do chwili obecnej przebywam w budynku na zmianę z moją żoną", a także w zażaleniu na przedmiotowe postanowienie. Organ odwoławczy uznał zatem, że powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego i prawnego, słusznie wymierzając inwestorowi karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem jakoby stan przedmiotowego obiektu stwierdzony podczas doraźnej kontroli potwierdzał wykonanie prac adaptacyjnych mających na celu zagospodarowanie obiektu do przyszłego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Powyższe pozostaje w sprzeczności z czynnościami takimi jak: rozwieszone pranie na suszarce czy też użytkowanie łazienki, które bezspornie świadczą o codziennych czynnościach związanych z użytkowaniem danego obiektu jako mieszkalnego jednorodzinnego. Fakt użytkowania jest w ocenie organu bezsporny - nie można zatem mówić ani o nieużytkowaniu obiektu, ani też o przygotowaniu do jego użytkowania. Zdaniem organu odwoławczego nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. Działania inwestora wskazujące cechy takiego użytkowania obiektu potwierdził A. D., wskazując w protokole kontroli z dnia 14 maja 2013 r., że: "z uwagi na prace budowlane przy budynku mieszka na działce [...] (...) i pomieszkuje czasowo na zmianę z żoną" oraz w piśmie z dnia 24 maja 2013 r., w którym oświadczył, że: "od listopada 2012 r. do chwili obecnej przebywam w budynku na zmianę z moją żoną". Organ stwierdził zatem, że wobec niewątpliwych ustaleń co do faktu samowolnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu uznać należy, że nałożona kara znajduje uzasadnienie w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy. Bez znaczenia pozostają natomiast podnoszone przez skarżących kwestie, że: "dołożyli należytej staranności i podjęli wszelkie możliwe działania w celu dopełnienia formalnych wymogów wymaganych ustawą Prawo budowlane" a "brak jednego wymaganego dokumentu spowodowany opieszałością P. stawia nas w sytuacji, w której będąc właścicielem nieruchomości i budynku (...) nie wolno nam przystąpić do jego użytkowania". Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Organ podkreślił, że użyty w treści art. 57 ust. 7 w/w ustawy zwrot "wymierza karę" oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia faktu użytkowania obiektu bez uzyskania stosownego zezwolenia jest zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Organ prowadzący postępowanie określając wysokość kary jest związany bezwzględnie obowiązującymi przepisami i nie może dowolnie zmieniać jej wysokości. Organ nadzoru nie bada także przyczyn, które doprowadziły do przystąpienia do użytkowania obiektu. Odnosząc się do zarzutów zażaleń oraz oświadczenia A. D. z dnia 22 maja 2013 r. organ uznał, że pozostają one bez wpływu na końcowe orzeczenie w omawianej sprawie. Co prawda inwestorzy oświadczyli, że "miejscem zameldowania i stałego pobytu jest w dalszym ciągu będące naszą własnością mieszkanie przy ul. [...] w W.", nie zaś w miejscowości K., przy ul. [...], jednak to nie wyklucza samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku, co de facto zostało potwierdzone protokołem kontroli z dnia 14 maja 2013 r. oraz materiałem zdjęciowym. Ponadto należy zauważyć, iż dla stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania nie jest istotne kto faktycznie użytkuje obiekt budowlany, tylko sam fakt jego użytkowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i M. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podnieśli, ze wskazane dowody rozważone z wymaganą starannością i wnikliwością jednoznacznie wskazują że wbrew wywodom uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia,, ustalenia, na których zostało ono oparte, nie odpowiadają rzeczywistości, stanowiąc przede wszystkim przejaw braku obiektywizmu oraz wybiórczego potraktowania zgromadzonych dowodów, nie zaś wymagany powołanymi na wstępie przepisami wyraz dążenia do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dodali, że wady ustalonego przez organ powiatowy stanu faktycznego, zostały bardzo szczegółowo przez nich przedstawione, jednak organ odwoławczy wręcz drobiazgowo, z powołaniem się zarówno na materiał fotograficzny wytworzony podczas kontroli, jak i załączony do zażalenia, przedstawione przez skarżących w uzasadnieniu środka odwoławczego, do których to zarzutów organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, zamiast tego ograniczając się do cytowania wybranych fragmentów protokołu kontroli oraz ogólnie powołując się na wykonane podczas niej zdjęcia, także i te, które tym ustaleniom przeczą potwierdzając twierdzenia skarżących o braku trwałego zamieszkania w omawianym obiekcie, świadcząc jedynie o doraźnym przebywaniu, w tym także dla jego ochrony, z czym co oczywiste, nie kłóci się przecież korzystanie z łazienki czy toalety, albo przechowywanie odzieży. Tego rodzaju nader ogólnikowy sposób odniesienia się do podniesionych przez skarżących w zażaleniu zarzutów, powoduje, że zaskarżone nim postanowienie należy nadto uznać jako wydane z naruszeniem art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania, a tym samym brak jest podstaw do wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania domu mieszkalnego W myśl art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zebrane w sprawie dowody pozwalają jednoznacznie przyjąć, że Skarżący do dnia 14 maja 2013 r. (do dnia dokonania oględzin) przystąpili do użytkowania obiektu, mimo niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 ustawy - Prawo budowlane, a więc mimo braku skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przypomnieć należy, że Skarżący złożyli w dniu 4 marca 2013 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku. Następnie wezwaniem odebranym w dniu 19 marca 2013 r. zostali zobowiązani do uzupełnienia w terminie siedmiu dniu zawiadomienia poprzez złożenie protokołu odbioru stałego przyłącza elektroenergetycznego i protokołu odbioru przyłącza wodociągowego. Wobec nie uzupełnienia zawiadomienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł sprzeciw w sprawie zawiadomienia M. i A. D. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. Okoliczności te są w sprawie niesporne. W związku z tym należy uznać, że Skarżący nie dokonali skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Kwestią sporną w sprawie pozostaje, czy stwierdzone przez organ w trakcie kontroli użytkowanie było użytkowaniem w rozumieniu powołanych przepisów Prawa budowlanego. Dokonując w tym zakresie oceny zgromadzonego materiału dowodowego, Sąd doszedł do przekonania, że w istocie miało miejsce takie użytkowanie przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia. Należy stwierdzić, że trafnie organ odwoławczy zinterpretował zarówno materiał fotograficzny, jak i składane w toku postępowania pozostałe oświadczenia Skarżącego. W szczególności wskazać trzeba, że dokumentacja fotograficzna nie budzi żadnych wątpliwości, że budynek był użytkowany. Świadczy o tym szereg elementów związanych ze zwykłym funkcjonowaniem domu w postaci np. wyposażenia łazienki, wyposażenia pomieszczeń mieszkalnych w meble i dywany, wyposażenia sypialni, znajdujące się w szafach ubrania, rozwieszone pranie, użytkowany w trakcie kontroli komputer, znajdujące się w domu książki i czasopisma a także ślady użytkowania łazienki. Nie można zatem uznać za prawdziwe twierdzeń Skarżących, że pojawiali się jedynie na budowie w celu kontroli prowadzonych tam prac, ewentualnie w celu uporządkowania placu budowy, bądź z uwagi na konieczność brania udziału w czynnościach innych osób. Niewątpliwie o użytkowaniu obiektu świadczy bowiem sposób zagospodarowania przestrzeni w obiekcie (rozstawienia wyposażenia), obecność mebli, sprzętów domowych oraz przedmiotów użytku codziennego, a także obecność elementów dekoracyjnych. Poza tym A. D. w dniu kontroli, oświadczył, że: "z uwagi na prace budowlane przy budynku mieszka na działce [...], wykonuje roboty przy zagospodarowaniu terenu, przebywa w budynku i pomieszkuje czasowo na zmianę z żoną". Z kolei w piśmie z dnia 24 maja 2013 r. oświadczył, że: "od listopada 2012 r. do chwili obecnej przebywam w budynku na zmianę z moją żoną". Okoliczność tą potwierdził także w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Zebrane w sprawie dowody pozwalają przyjąć, że Skarżący przystąpili do użytkowania przedmiotowego obiektu, mimo niewypełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 Prawa budowlanego. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "użytkowanie obiektu budowlanego". Jednak w świetle pozostałych przepisów prawa budowlanego (por. art. 5 ust. 2, art. 61, art. 71 czy art. 71a ustawy) przyjąć można, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym (a także w ujęciu prawa cywilnego), przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie musi mieć ono charakteru trwałego i pełnego, bowiem już sam ustawodawca wskazuje, że podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Także w orzecznictwie sądów administracyjnych często wskazuje się, że pojęcie użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w znaczeniu języka powszechnego, jako używanie rzeczy czy korzystanie z niej, przy czym bez znaczenia jest tu zakres i długotrwałość, których skala i tak byłaby trudna do jednoznacznego ustalenia w sposób generalny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06). Uzupełniająco można podnieść, że dla przyjęcia przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego nie jest konieczne stałe zamieszkiwanie. W ocenie Sądu zawsze zamieszkanie wiąże się z przystąpieniem do użytkowania natomiast fakt braku zamieszkiwania stałego nie musi oznaczać nieużytkowania. Przy innym założeniu w przypadku budynków rekreacyjnych, sezonowych czy wykorzystywanych okazjonalnie nigdy nie doszło by do przystąpienia do użytkowania, bowiem takie obiekty nie są stale użytowane. Z tego powodu pojawiające się w orzecznictwie stanowisko o konieczności trwałego przystąpienia do użytkowania jako koniecznego warunku wymierzenia kary nie może być rozumiane jako użytkowanie stałe. W ocenie Sądu organy dokonały też prawidłowego, w świetle treści art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wyliczenia, przyjmując stawkę opłaty (s) w wysokości 500,00 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) jako 15 (dla obiektów zaliczonych do kategorii XVII) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako 1 oraz podwyższając iloczyn tych wskaźników dziesięciokrotnie. Dodać przyjdzie, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem restrykcyjnym, a wysokość kary, która na podstawie tego przepisu zostaje wymierzona nie zawsze jest adekwatna do skali popełnionej samowoli. W tej kwestii kilkukrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który nie stwierdził jednak niezgodności omawianego przepisu z Konstytucją (zob. wyroki TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07, z dnia 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08). Organy administracji publicznej, jak również sądy administracyjne, są związane obowiązującymi przepisami prawa, a także wyrokami Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), co powoduje, że w niniejszej sprawie organy nie miały możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary, ani też jej miarkowania. Odnosząc się do zarzutów Skarżących należy wskazać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa materialnego, ani też nie uchybia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Za organem odwoławczym należy przypomnieć, że kwestia stałego zameldowania nie ma znaczenia dla ustalenia przystąpienia do użytkowania. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).