VII SA/Wa 2077/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej J. C. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2013, poz. 267 z zm.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2013, poz. 1409 z zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. i W. Ż. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. C. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z rozbudową o część usługową przeznaczona na przedszkole 4-oddziałowe, na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] położonych w [...], przy ul. [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 6 lutego 2014 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek J. C. o udzielenie pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z rozbudową o część usługową przeznaczona na przedszkole 4-oddziałowe, na działkach ew. nr [...] z obrębu [...] położonych w [...], przy ul. [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...]. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków występujących w projekcie budowlanym. Inwestor, z zachowaniem terminu wskazanego w ww. postanowieniu usunął wskazane nieprawidłowości. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] Starosta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z rozbudową o część usługową przeznaczona na przedszkole 4-oddziałowe, na działkach opisanej powyżej nieruchomości. W wyniku rozpoznania odwołania E. i W. Ż. zapadła opisana na wstępie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podniósł niezgodność projektu budowlanego z decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. [...], ustalającą na rzecz J. C. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z rozbudową części usługowej przeznaczonej na przedszkole wraz z niezbędnymi urządzeniami i przyłączami infrastruktury technicznej na terenie obejmującym działki ew. nr [...] obręb [...] w [...]. W ust. 3 pkt 6 ww. decyzji wskazano, iż: "miejsca parkingowe dla potrzeb funkcji usługowej należy lokalizować w granicach terenu inwestycji wg wskaźnika - 3 m. p. /100 m² powierzchni usług; w granicach terenu inwestycji należy także zlokalizować miejsca parkingowe dla personelu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że inwestor ustalił niezbędną ilość miejsc postojowych dla funkcji usługowej przyjmując, iż powierzchnia usługowa planowanej inwestycji wynosi 221,77 m². Zgodnie z powyższym przelicznikiem, inwestor zapewnił 7 miejsc parkingowych na potrzeby funkcji usługowej oraz 6 miejsc parkingowych dla personelu. W ocenie organu odwoławczego powyższa kalkulacja, jest błędna. W świetle projektu budowlanego, powierzchnia usługowa planowanej inwestycji wynosi 528,84 m², wskazany przez inwestora w projekcie budowlanym podział na powierzchnie usługową i powierzchnie użytkową pomocniczą, nie jest prawidłowy. W skład powierzchni usługowej wchodzą wszystkie pomieszczenia związane z wykonywaniem danej usługi w tym również pomieszczenia gospodarcze, sanitarne i pomocnicze oraz wszystkie elementy umożliwiające wykorzystanie pomieszczeń zgodnie z ich przeznaczeniem, takie jak hole, schody itp. Przedszkole, jako całość funkcjonalna przeznaczona do świadczenia określonego rodzaju usług, nie może funkcjonować bez pomieszczeń, które inwestor określił jako powierzchnie użytkową pomocniczą i pominął ją przy bilansie miejsc parkingowych. W świetle analizy decyzji o warunkach zabudowy powinno zostać zaprojektowanych 15 miejsc parkingowych, na potrzeby funkcji usługowej planowanej inwestycji. Miejsca dla personelu mogą być dwa, ich ilość nie jest szczegółowo określona poza tym, że użyto przy ich opisie liczby mnogiej. Organ II instancji wskazał, że wraz z odwołaniem na decyzje organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę złożone zostało zażalenie na postanowienie starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013r., udzielające zgody na odstępstwa od przepisów § 19 ust 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające wykonanie na działkach o nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w [...] zespołu 11 miejsc postojowych w odległości 3m od granicy z działkami budowlanymi o nr ew. [...] z ww. obrębu oraz w odległości 3,5m od granicy z działką budowlaną o nr ew. [...] pod warunkiem wykonania pasa zieleni izolacyjnej przy miejscach postojowych od strony działek budowlanych o nr ew. [...] Wojewoda [...] podniósł, że art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dopuszcza w przypadkach szczególnie uzasadnionych odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych, a postanowienie wydane w tym trybie może być zaskarżone w ramach odwołania. W świetle orzecznictwa, "za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, należy uznać sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno-budowlane". W opinii organu II instancji taki szczególny przypadek ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jedna z działek należących do inwestora, na których zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma być realizowana inwestycja, jak wynika z akt sprawy ma szerokość 11,66 m. Oznacza to, że jest ona zbyt wąska aby inwestor mógł na niej zrealizować swoje prawo podmiotowe, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Wiedza inwestora w chwili zakupu, o tym iż działki są wąskie i ich zabudowa będzie utrudniona, nie jest argumentem, który przemawiałby za nie udzieleniem zgody na odstępstwo od warunków technicznych, ponieważ właśnie takie parametry działek ustawodawca uznał za przypadek szczególny w myśl art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, brak jest podstaw do uznania, że wniosek Starosty Wołomińskiego, skierowany do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wydanie upoważnienia do udzielenia odstępstwa od przepisów technicznych był celowo sporządzony w sposób niekompletny oraz nie przedstawiał pełnego obrazu inwestycji. Wniosek zawierał szczegółowe uzasadnienie konieczności odstępstwa oraz propozycję rozwiązań zamiennych. Ponadto, jako załącznik do przedmiotowego wniosku został dołączony projekt zagospodarowania terenu, przedstawiający usytuowanie działek i planowaną inwestycję. Organ II instancji wskazał, iż nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut E. i W. Ż. dotyczący błędnego wskazania lokalizacji działek, na których mają być realizowane miejsca parkingowe, a dla których zostało wydane postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o odstępstwie od przepisów § 19 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Działki objęte wnioskiem znajdują się przy ul. [...], zatem wskazanie ich lokalizacji przy ul. [...], co podnoszą E. i W. Ż., byłoby wskazaniem nieprawidłowego adresu przedmiotowych nieruchomości. Przy ul. [...] znajduje się obecnie dom jednorodzinny, który zostanie przebudowany i rozbudowany o część usługową przeznaczona na przedszkole 4-oddziałowe,zgodnie z projektem budowlanym oraz wjazd na teren nieruchomości. Inwestycja jako całe przedsięwzięcie budowlane dla którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja o pozwoleniu na budowę, jest zlokalizowana przy ul. [...], jednak działki na których będą realizowane miejsca parkingowe, dla których wystąpiono o odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych leżą przy ulicy [...]. Oznacza to, że we wniosku o upoważnienie do udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych oraz zaskarżonym postanowieniu udzielającym odstępstwa, lokalizacja działek została podana prawidłowo i nie ma podstaw, aby uznać, że postanowienie Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. powinno zostać na tej podstawie uchylone. Organ II instancji zaznaczył, że wykonanie pasa zieleni zostało określone jako warunek udzielenia zgody na odstępstwo zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy Prawo budowlane przez Ministra Transportu, budownictwa i Gospodarki Morskiej, jedynie od strony z działkami budowlanymi [...] z obrębu [...]. Inwestor nie miał zatem obowiązku wykonania takiego pasa od strony z działka [...] obręb [...]. Nie doszło zatem do naruszenia postanowienia Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. oraz warunku określonego przez właściwego Ministra w upoważnieniu do wyrażenia zgody na odstępstwo. Organ wskazał ponadto, że sami odwołujący się powołując się na ustalenia planu wskazują, że był aktem nie obowiązującym w dacie wydawania decyzji organu pierwszej instancji. Nie można, na etapie tego postępowania administracyjnego, powoływać się na ustalenia i zapisy nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też na projekt uchwały, która jeszcze nie obowiązuje. Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutu E. i W. Ż., że nie wolno parkować tyłem do budynku w odległości mniejszej niż 10 m., stwierdził, że żaden z przepisów materii prawno budowlanej nie wprowadza takiego zakazu. Odnośnie zaś do zarzutu, iż planowana inwestycja, a w szczególności wydanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości E. i W. Ż. podkreślił, że jest to z punktu widzenia prawa budowlanego okoliczność obojętna. Organ drugiej instancji ocenił jako niezasadny także zarzut odwołania, że planowana inwestycja jest niezgodna z decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie szerokości elewacji frontowej określonej w ust 4 pkt. 1 przywołanej decyzji na maksymalnie 14 m. Z projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu wynika, że szerokość elewacji frontowej projektowanej inwestycji wynosi 14 m. Wymóg dotyczący szerokości elewacji frontowej budynku nie dotyczy fragmentu budynku zlokalizowanego w głębi działki. Elewacja frontowa, jest to elewacja frontowej ściany budynku. W nawiązaniu do zarzutu odwołania organ wskazał także, że nie jest uprawniony do weryfikacji opinii i badań geotechnicznych gruntu. Opinia ta została przygotowana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, oraz przygotowanie zawodowe, która odpowiada za treści w niej zawarte. Wojewoda [...] wskazał ponadto, że ze względu na kształt, wielkość i parametry działki E. i W. Ż., planowana inwestycja nie ograniczy możliwości przyszłego zagospodarowania działki nr ew.[ obręb [...] w [...].  Uzasadniając kasatoryjny charakter podjętego orzeczenia organ drugiej instancji wskazał, że znajduje ono oparcie w art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. - organ pierwszej instancji umożliwi inwestorowi doprowadzenia projektu do stanu zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniosła J. C., dochodząc jej uchylenia oraz zasadzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz błędną interpretację zapisu pkt 3.6 decyzji nr [...] Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody [...] w zakresie interpretacji wymogu co do miejsc postojowych w świetle ww. decyzji W pkt 3.6 decyzji o warunkach zabudowy mówi się o "powierzchni usług" nie zaś jak wskazuje organ "powierzchni usługowej". Projektant dążył do dokładnej interpretacji ww. zapisu decyzji. Wobec braku definicji pojęcia "powierzchnia usług" w obowiązujących przepisach i normach projektant przyjął, że pod pojęciem tym należy rozumieć "powierzchnię użytkową podstawową" w rozumieniu normy PN-ISO 9836. Przyjął , że powierzchnia ta jest elementem generującym potrzebę budowy miejsc postojowych, ponieważ właśnie ona określa maksymalną ilość dzieci, które mogą korzystać z usług przedszkolnych. Projektant przyjął, że powierzchnię "użytkową podstawową" tożsamą z powierzchnią usług jest powierzchnia czterech oddziałów przedszkolnych oraz powierzchnia sali gimnastycznej, czyli 221,77 m². pozostała powierzchnia stanowi zgodnie z normą ww. powierzchnię "użytkowa pomocniczą", która nie generuje potrzeb budowy miejsc postojowych (pow. np. pomieszczenia kuchni, nie wpływa na ilość miejsc w przedszkolu). Skarżąca powołała się, na analogię w zakresie ww. rozumowania wynikającą z relacji powierzchni handlowej w sklepie jako "powierzchni użytkowej podstawowej" przy czym powierzchnia magazynu, czy części socjalnej stanowi "powierzchnię użytkową pomocniczą". Wskazał również, że choć nie ma w tym zakresie norm , to przewiduje się jedno dziecko na 2,2 do 2,5 m² powierzchni pomieszczenia w którym przebywają dzieci w ww. wyliczeniach przyjęto do tej powierzchni także powierzchnię sali gimnastycznej. Przewiduje się maksymalnie 64 dzieci. W decyzji o warunkach zabudowy nie operowana nie znaną wówczas liczbą dzieci, a Burmistrz wydając decyzje nie wskazał, że ilość miejsc parkingowych na być uzależniona od powierzchni użytkowej przedszkola, czy tez powierzchni całkowitej. Oznacza to, że przez powierzchnię usług miał na myśli inną powierzchnię niż powierzchnia całkowita lub powierzchnia użytkowa. Zdaniem skarżącej organ mając wątpliwości w przedmiotowym dla skargi zakresie powinien zwrócić się do organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy wnosząc o dokonanie wykładni w zakresie sposobu obliczenia miejsc parkingowych tam przewidzianych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że zapadła ona z naruszeniem prawa – art. 7, 77, a w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. przy czym uchybienia te mają odniesienie do ustalenia, że błędna jest przyjęta w projekcie budowlanym i zaakceptowana przez organ pierwszej instancji, kalkulacja koniecznej, w świetle decyzji o warunkach zabudowy, ilości miejsc postojowych. W przedmiotowej dla niniejszej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy – nr [...], Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010r. ustalono, że miejsca parkingowe dla potrzeb funkcji usługowej należy lokalizować w granicy terenu inwestycji wg wskaźnika – 3 m.p./10m² powierzchni usług; w granicach terenu inwestycji należy także zlokalizować miejsca parkingowe dla personelu. W odniesieniu do ostatniego wymogu organ prawidłowo zauważył, że miejsca dla personelu nie są sprecyzowane w sposób szczególny i wymóg zaspokaja zaplanowanie miejsc dwu wobec użytej liczby mnogiej. Organ uznał jednak, że przyjęty w projekcie budowlanym podział powierzchni usługowej i powierzchni użytkowej pomocniczej nie jest prawidłowy, a kalkulacja co do miejsc postojowych w odniesieniu do powierzchni usługowej tak określonej – 221,77 m² jest błędne. Uzasadniając taką ocenę podkreślił, że przedszkole jako całość przeznaczona do określonego rodzaju usług nie może funkcjonować bez pomieszczeń, które projektant określił jako powierzchnia użytkowa pomocnicza i pominął ją przy bilansie miejsc postojowych. . Zdaniem Sądu powyższa teza nie może stanowić przekonującego uzasadnienia prezentowanego przez organ stanowiska. Pojecie, którym posłużono się w decyzji o warunkach zabudowy – powierzchnia usług (organ błędnie używa "powierzchnia usługowa") nie ma legalnej definicji. W projektach obiektów o funkcji usługowej powszechne jest wyodrębnianie powierzchni usług oraz użytkowej podstawowej i pomocniczej. Organ, przy wykładni pojęcia "powierzchnia usług" zaniechał wnikliwej analizy dopuszczalności założeń projektu, które doprowadziły do określonej w projekcie ilości miejsc postojowych. Zdaniem Sądu, przy interpretacji zawartego w decyzji o warunkach zabudowy pojęcia "powierzchnia usług" pomocne może okazać się odwołanie do wykładni celowościowej a tym samym rozważenia jakie parametry obiektu generują ilość miejsc postojowych. W praktyce architektoniczno urbanistycznej miejsca postojowe w odniesieniu do zabudowy usługowej określane są zależnie od liczby osób zatrudnionych – biura i urzędy, powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych, od ilości miejsc w teatrach, kinach, gastronomi zaś od ilości łóżek szpitalnych w szpitalach. Miejsca postojowe są planowane zatem w związku z takim parametrem obiektu usługowego, który ich potrzebę generuje. Ma rację skarżąca wskazując w skardze, że w decyzji o warunkach zabudowy posłużono się pojęciem "powierzchni usług" z pewnością dla podkreślenia, że nie chodzi o powierzchnię całkowitą, czy powierzchnię użytkową. Organ drugiej instancji przy ponownym badaniu zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, w odniesieniu do koniecznej w jej świetle liczby miejsc parkingowych, będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu. W pierwszej kolejności rozważy jednak możliwość zwrócenia się o wykładnię zapisów decyzji o warunkach zabudowy, która pozwoli na prawidłową jej interpretację. Przyjętą ostatecznie ocenę w powyższym zakresie organ poprze wnikliwym uzasadnieniem. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., art. 152 oraz art. 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).