VII SA/Wa 2078/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz I. M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. M. wniosła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2001 r. Alternatywnie domagała się - na podstawie art. 155 k.p.a., uchylenia ww. decyzji, jako naruszającej prawo tj. art. 7,67 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzja Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sposób rażący narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wywodziła, że stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania (Dz. U. Nr 27, poz. 250), Komisja orzeka przy udziale co najmniej trzech członków stałych i przedstawiciela zainteresowanego stowarzyszenia spośród członków niestałych. Kwestionowana decyzja nie zawiera składu członków biorących udział w jej wydaniu. Tym samym nie spełnia wszystkich wymogów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Również akta nie zawierają protokołu posiedzenia Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] kwietnia 2001 r., a zatem nie jest wiadome, kto brał udział w jej wydaniu. Nie jest w szczególności jasne, czy podpisujący decyzję Podsekretarz Stanu brał udział w jej podejmowaniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 i art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku I. M. z dnia 23.01.2012r. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...].04.2001 r. stwierdzającej, że I. M. od 1.09.1988r rozpoczęła działalność twórczą jako scenograf - stwierdził, że decyzja Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...].04.2001r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...].04.2001r Komisja do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców ustaliła, że I. M. od 1.09.1988r. rozpoczęła działalność artystyczną jako scenograf. Wnioskodawczyni zażądała stwierdzenia nieważności ww. decyzji, alternatywnie uchylenia tej decyzji na podstawie art. 155, jako godzącej w słuszny jej interes. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2000 r. w sprawie o sygn. akt I SA 1544/00, w tezie którego Sąd stwierdził, iż decyzja Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców, działającej jako organ pierwszej instancji, w której nie wymieniono członków składu orzekającego jest dotknięta wadą kwalifikowaną, powodującą jej nieważność z mocy samego prawa - art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Biorąc pod uwagę ustanowiony w art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego zakaz stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą o której mowa w pkt. 7 § 1 art. 156 k.p.a. po upływie 10- letniego okresu od jej wydania organ ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. W zakresie wniosku alternatywnego złożonego na podstawie art. 155 k.p.a. organ wskazał na właściwość Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców do jego rozpatrzenia. I. M. na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie zarzuciła decyzji z dnia [...].04.2001 rażące naruszenie przepisów, poprzez nieoznaczone organu wydającego decyzję, brak wskazania członków składu organu, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, nieinformowanie jej o celach ani skutkach decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Biorąc pod uwagę ustanowiony w art. 158 § 2 k.p.a. obowiązek organu ograniczający się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, Minister wydał decyzję stwierdzającą, że decyzja Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...].04.2001 r. została wydana z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów, organ zauważył, że I. M. w roku 2001 złożyła wniosek w którym prosiła o ustalenie wykonywanej przez nią działalności twórczej - artystycznej. We wniosku podała kwalifikacje jakie posiada oraz wskazała na dorobek twórczy, a także datę rozpoczęcia działalności. Stosownie do art. 107 ust. 4 k.p.a. obowiązującego w chwili wydania decyzji z dnia [...].04.2001 r. organ mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdyż uwzględniała ona w całości żądanie strony. Wadę braku wskazania członków składu orzekającego Minister ocenił powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1544/00 i stwierdził, że decyzja Komisji, w której nie wymieniono członków składu orzekającego jest dotknięta wadą kwalifikowaną, powodującą jej nieważność z mocy samego prawa - art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. I. M. wniosła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzającą, że decyzja Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] kwietnia 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z § 2 poprzez stwierdzenie, że brak wskazania członków składu orzekającego organu wydającego decyzję skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.; 2) naruszenie art. 7, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do części argumentów przedstawionych przez skarżącą oraz lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ powinien był uchylić swoją pierwszą decyzję i stwierdzić nieważność decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców. Podnosząc te zarzuty domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu wskazała, że wadliwie Minister uznał, że fakt iż w decyzji Komisji brak było wskazania członków składu orzekającego oznacza, iż jest ona dotknięta wadą prawną powodującą jej nieważność z mocy samego prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Skarżąca zgodziła się ze stanowiskiem przedstawionym w wyrok NSA sygn. I SA 1544/00, przytoczonym w decyzji Ministra, co do tego, iż brak określenia składu organu wydającego decyzję rażąco narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a. i prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej takim brakiem. Kwestią sporną była jednak podstawa prawna stwierdzenia nieważności i w konsekwencji zastosowanie bądź brak zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca nie podzieliła stanowiska Ministra, że brak wskazania członków składu orzekającego jest wadą prawną powodującą nieważność decyzji z mocy samego prawa. Podniosła, że przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. odnosi się jedynie do sytuacji, w których przepisy szczególne w sposób wyraźny przewidują sankcję nieważności. W wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r. (sygn. IV SA 941/87) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność". Przepisy zawierające takie zastrzeżenie określa się mianem klauzuli nieważności. Powyższe zapatrywania NSA zostały wielokrotnie potwierdzone w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z powyższym, w przytoczonym przez Ministra wyroku, Sąd błędnie wskazał podstawę prawną stwierdzenia nieważności jako – art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zdaniem skarżącej istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji z przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zastosowanie przez Ministra błędnej podstawy stwierdzenia nieważności, czyli art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zamiast 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje w mniejszej sprawie brakiem możliwości stwierdzenia nieważności, a jedynie stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa, co ma daleko idące konsekwencje dla skarżącej. Przy wydawaniu decyzji Komisji doszło do oczywistego naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania (Dz. U. Nr 27, poz. 250) poprzez brak wskazania członków składu organu wydającego decyzję. Każde naruszenie tego przepisu powinno zatem być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Nadto podniosła, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie decyzji Komisji przyjął, że skarżąca prowadzi działalność artystyczną, co nigdy nie było jej intencją. Skutkiem wydania decyzji Komisji było ustalenie obowiązku zapłaty zaległych składek z tytułu podlegania ubezpieczeniu społecznemu za okres ponad 10 lat. Dodatkowo skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 7, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., gdyż Minister nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skargę należało uwzględnić. Postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności. Organ zobowiązany był zatem ocenić czy kwestionowana decyzja nie posiada wad, skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ocena ta powinna być poprzedzona stosowną analizą i rozważeniami. Tymczasem organ poprzestał na powołaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2000 r., sygn. akt. I SA 1544/00, LEX nr 77670, gdzie wskazano iż "decyzja Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców, działająca jako organ pierwszej instancji, w której nie wymieniono członków składu orzekającego jest dotknięta wadą kwalifikowaną, powodującą jej nieważność z mocy samego prawa - art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a." Należy zauważyć, że stosownie do § 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania (Dz. U. Nr 27, poz. 250) decyzje Komisji zapadają większością głosów członków Komisji. W razie równości głosów decyduje głos przewodniczącego posiedzenia. Decyzje Komisji podpisuje jej przewodniczący. Elementy składowe decyzji, są przedmiotem unormowania art. 107 k.p.a. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...). Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały w § 3 ww. przepisu. Podkreślenia wymaga, iż zasadą jest, że decyzje wydawane przez organy kolegialne powinny być podpisane przez wszystkich członków organu, biorących udział w podjęciu decyzji (wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, OSNP 2004/16/274; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r., I SA 1109/00, LEX nr 55019). Przepis § 7 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców (...) stanowi, że decyzje Komisji podpisuje przewodniczący. Nie oznacza to jednak, że jest on uprawniony do podpisania decyzji Komisji jeżeli nie uczestniczył w jej przyjęciu. W razie nieobecności przewodniczącego przy podejmowaniu przez Komisję rozstrzygnięcia, decyzję powinien podpisać upoważniony przez niego członek Komisji. Decyzja podpisana przez przewodniczącego Komisji, w sytuacji gdy nie brał udziału przy wydawaniu decyzji jest wadliwa. Minister Kultury nie poddał stosowanej analizie wskazanej wyżej regulacji i nie ocenił w tym kontekście kwestionowanej decyzji. Poza tym zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 7, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., gdyż Minister nie odniósł się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazujących na istnienie w kwestionowanej decyzji wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu wskazana przez organ wadliwość polegająca na braku wymienienia członków składu orzekającego nie mieści się w przesłance rażącego naruszania prawa, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zatem decyzja ta nie była dotknięta wadą kwalifikowaną, powodującą jej nieważność z mocy samego prawa. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. organ administracji publicznej powinien stwierdzić nieważność decyzji, która "zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Formuła tego przepisu jest myląca i może sugerować, że chodzi o przypadki nieważności bezwzględnej. Nie powinien on jednak być interpretowany w oderwaniu od ogólnej konstrukcji eliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonych szczególnie ciężkimi wadami materialnoprawnymi, przyjętej w kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec wszystkich przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., ustawodawca przewiduje konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Także i w tym przypadku istnienie przepisu przewidującego nieważność z mocy prawa nie oznacza, że decyzja dotknięta wskazaną w nim wadą jest nieważna bezwzględnie. Usunięcie takiej decyzji z obrotu prawnego wymaga podjęcia stosownego postępowania oraz wydania w jego wyniku aktu deklaratoryjnego stwierdzającego w sposób prawnie wiążący jej nieważność. Katalog sytuacji powodujących nieważność z tej przyczyny jest otwarty, ze względu na odesłanie do przepisów szczególnych. Przepisy te muszą jednak w sposób wyraźny przewidywać sankcje nieważności. Brak takiej klauzuli wyłącza możliwość stosowania omawianej przesłanki. Tak daleko idąca sankcja należy w prawie materialnym administracyjnym do sytuacji wyjątkowych. Przyjmuje ją np. art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), który przewiduje nieważność decyzji podjętych niezgodnie z prawem ochrony środowiska. (porównaj Andrzej Matan - Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX 2010). Dlatego należy zgodzić się z wywodami skargi, że przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. odnosi się jedynie do sytuacji, w których przepisy szczególne w sposób wyraźny przewidują sankcję nieważności. W wyroku z dnia 21 styczniu 1988 r. (sygn. IV SA 941/87, ONSA 1988/1/30) NSA przyjął, że: "przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność". Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej, zadaniem organu będzie zwłaszcza analiza przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania (Dz. U. Nr 27, poz. 250) w odniesieniu do twierdzeń skarżącej, iż decyzja Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2001 r. zawiera wadę rażącego naruszenia prawa, przy jednoczesnym uwzględnieniu oceny prawnej Sądu zawartej powyżej. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, 152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.