VII SA/Wa 208/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie. Skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. decyzją z dnia [...] października 2005r. działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2003r. Nr 201 poz. 2016 z poźn.zm.) po rozpoznaniu sprawy żądania W. S. – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2002r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie sklepu ogólnospożywczego o powierzchni użytkowej 166,22 m2 położonego na parterze wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego przy ul. K. w N. wydanej na rzecz W. G., A. G. i D. N. Organ I instancji wyjaśnił, iż decyzją własną z dnia [...] lutego 2004r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. podnosząc, że wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony. W wyniku odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Efektem ponownie podejmowanych działań było wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym organ I instancji wskazał, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Oznacza to, iż tak długo jak w obrocie prawnym pozostaje decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, organ administracji publicznej nie jest władny do wydania kolejnego rozstrzygnięcia opartego na żądaniu tej samej treści co poprzednio rozstrzygająca je decyzja. W niniejszej sprawie wniosek W. S. rozpatrzony został decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. W ocenie organu wojewódzkiego żądanie W. S. dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jego rozpatrzenie naraża organ na zarzut naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Nie istnieje zatem prawna możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego celem rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2001, Nr 98,poz.1071) utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. z dnia [...]października 2005r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazał, iż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718) w art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wprowadzono zmianę polegającą na dodaniu w tym przepisie ust. 7 zdanie: "stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie w dniu [...] września 2005r., a zatem po wejściu w życie powołanej regulacji prawnej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji wszczyna w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania przez organ nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowania, a więc podmiotów, które wykażą interes prawny wynikający z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa administracyjnego materialnego. W opinii organu, W. S. nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i nie przysługuje jej status strony w postępowaniu nieważnościowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005r. złożyła W. S. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącej jest ona pełnoprawną stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, dowodem czego jest Akt Notarialny nr [...] ustanawiający odrębną własność i przeniesienie własności mieszkania przy ul. [...] w N. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2002r. naruszył art. 84 b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazujący mu sprawowanie kontroli organów administracji budowlanej oraz nakazujący stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w przepisach postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej powinno to nastąpić w przypadku decyzji Starosty N. z dnia [...] marca 2002r., która to została wydana z rażącym naruszeniem art. 81 ust. 1 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Powstały sklep sąsiadujący z mieszkaniem skarżącej powoduje nadmierne uciążliwości w postaci ciągłego hałasu wywołanego przez podjeżdżające tiry, gdyż w odległości 5 metrów od okien znajduje się rampa wyładunkowa dla towarów. Od drgań wywołanych hałasem pękają ściany i zapada droga stanowiąca dojazd na podwórko. Wszystkie te okoliczności spowodowały ponadto obniżenie wartości mieszkania skarżącej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Według natomiast art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy czym zasady określone w art. 28 kpa obowiązują również w tym postępowaniu. Organ nadzoru, do którego wpłynęło żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przede wszystkim ma obowiązek zbadać, czy nie występuje przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania jest niedopuszczalne. W oparciu o przepisy art. 157 § 3 odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa lub gdy żądanie wszczęcia postępowania złożyła strona niemająca zdolności do czynności prawnych. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ administracji wszczyna w nowej sprawie, i winien dla tej sprawy określić prawidłowy krąg stron postępowania. Organ zastosował właściwe przepisy ustawy Prawo budowlane stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane został zmieniony przez art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 7 marca 2003r. – o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003r., Nr 80, poz. 718). Dodany w wyniku nowelizacji art. 59 ust. 7 wprowadza szczególną regulację pojęcia strony w postępowaniu w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z jego nowym brzmieniem jedynym podmiotem, który może posiadać przymiot strony w tym postępowaniu jest inwestor. Przepis ten wszedł w życie z dniem 11 lipca 2003r. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie złożony został w dniu 30 września 2005r., a więc po wspomnianej nowelizacji. Stąd też zgodzić się należy z argumentacją organu II instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skarżąca nie posiada w niniejszym postępowaniu przymiotu strony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustalają podstawowy krąg podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, w sytuacji gdy mają w sprawie indywidualny interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie strony jakim posługują się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną nie pozwala na uznanie za stronę. Powołany przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określa podmioty, które posiadają przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie i które mogą tym samym żądać wszczęcia postępowania. Skarżąca nie mogła zaś w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie była ona inwestorem spornego obiektu. Stwierdzić trzeba, iż mocą art. 59 ust. 7 powołanej ustawy skarżący wykluczony został z kręgu podmiotów mogących skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie i mogących skutecznie kwestionować zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skład orzekający podziela ponadto argumentację organu I instancji, iż nie można było wydać kolejnej decyzji w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, gdyż została ona już rozstrzygnięta decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004r. Niedopuszczalnym jest wszczęcie ponownego postępowania i wydanie decyzji przez organ naczelny, a następnie decyzji ostatecznej gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy, a nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego na nowo. Postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo zgodnie z zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, organy administracji podjęły bowiem wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.