VII SA/Wa 208/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w (...) na decyzję (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie nakazu zapewnienia właściwej długości dojścia ewakuacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia (...) października 2006 r., Nr (...), Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (...), działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe, opisanymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia (...) września 2006 r., przeprowadzonych w budynku mieszkalnym przy ul. (...) z (...) w (...), nakazał (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (...) wykonanie w terminie do dnia (...) października 2007 r. obowiązku polegającego na zapewnieniu właściwej długości dojścia ewakuacyjnego, wynoszącego nie więcej niż 60 m dla jednego dojścia, w tym nie więcej niż 20 m na drodze poziomej. Podstawą nałożenia powyższego obowiązku było stwierdzenie w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych, że długość drogi ewakuacyjnej mierzona od wyjścia z najdalej położonego mieszkania na 10 piętrze do wyjścia ewakuacyjnego z budynku wynosi 131 m. Ponadto ustalono, że przedmiotowa droga ewakuacyjna znajduje się w części mieszkalnej budynku w strefie pożarowej zakwalifikowanej do ZL IV oraz, że stroną odpowiedzialną za zapewnienie ochrony przeciwpożarowej w obiekcie jest właściciel budynku. W ocenie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej (...), stwierdzenie, że istniejąca długość dojścia ewakuacyjnego jest o ponad 100 % większa od parametru długości określonej w przepisach techniczno-budowlanych, stanowi zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, podstawę do uznania budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzkiemu. Wobec powyższego, właściciel budynku w oparciu o § 12 ust. 2 Rozporządzenia posiada obowiązek zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które na podstawie § 207 ust. 2 stosuje się również do użytkowanych budynków istniejących, gdy zagrażają one życiu ludzi. Organ podniósł ponadto, iż określona w treści obowiązku długość dojścia wynika z wymagań § 256 ust. 1 i ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które stanowią, że długość drogi ewakuacyjnej od wyjścia z pomieszczenia na tę drogę do wyjścia do innej strefy pożarowej lub na zewnątrz budynku, zwana dojściem ewakuacyjnym, nie powinna przekraczać długości 60 m przy jednym dojściu, w tym nie więcej niż 20 m na drodze poziomej. Odwołanie od powyższej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) października 2006 r. wniosła (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) w (...), zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż stanowiący własność skarżącej budynek mieszkalny położony przy ul. (...)(...) w (...) jest zagrażający życiu ludzi oraz naruszenie § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieuwzględnienie zakresu obowiązywania rozporządzenia, tj. pominięcie faktu, iż do budynków istniejących przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia, czyli wyłącznie przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków lub ich części. W ocenie skarżącej, czynności kontrolno-rozpoznawcze, będące podstawą zaskarżonej decyzji, nie dały podstaw do uznania, iż przedmiotowy budynek mieszkalny może być uznany za zagrażający życiu ludzi w świetle § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zdaniem odwołującej się, wykładnia gramatyczna i logiczna przepisów § 12 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, iż podstawą uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku zaistnienia warunków wymienionych w § 2 ust. 1. Warunki te powinny być spełnione łącznie. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja została błędnie oparta na przepisach dwóch różnych rozporządzeń, tj. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, których zakres obowiązywania i definicje legalne nie są ze sobą zbieżne i nie mogą być stosowane łącznie. Nadto, w ocenie (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w (...), przy wydaniu decyzji nie uwzględniono, iż, jak wynika z treści § 207 ust. 2 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2 rozporządzenia. § 2 ust. 2 cytowanego rozporządzenia znajduje zastosowanie do budynków istniejących lub ich części, umożliwiając spełnienie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, w sposób inny niż podany w rozporządzeniu i to w sytuacji dokonywania zmian w budynku, tj. przy nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku już istniejącego. Po rozpatrzeniu odwołania, (...) Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia (...) listopada 2006 r., Nr (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) października 2006 r., podtrzymując argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał ponadto, iż w pouczeniu będącym integralną częścią zaskarżonej decyzji Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej (...) określił, iż nakazany obowiązek może być spełniony w inny sposób niż określono to w przepisie zgodnie z trybem określonym w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nadto, w ocenie (...) Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, nałożony obowiązek wynika wprost z przepisów przeciwpożarowych podanych w zaskarżonej decyzji, które wbrew twierdzeniom strony w sposób jednoznaczny są ściśle ze sobą powiązane. Organ również podkreślił, iż egzekwowany obowiązek jest samoistny w odniesieniu do istniejących budynków, a możliwość jego egzekwowania pozostaje bez związku z faktem zmiany sposobu użytkowania czy też prowadzenia przebudowy lub modernizacji budynku. Natomiast wszelkie wyjątki dotyczące odstępstw lub też możliwości stosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań wynikających z przepisów przeciwpożarowych są jednoznacznie wskazane w tych przepisach. Skargę na powyższą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia (...) listopada 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła (...) Spółdzielnia Mieszkaniowa (...) ponawiając w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja narusza prawo zarówno procesowe jak i materialne. W toku czynności kontrolno-rozpoznawczych, podjętych w badanej przez Sąd sprawie, uprawniony przedstawiciel Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w (...) protokolarnie stwierdził, że wybudowany w 1978 r. 11-kondygnacyjny budynek mieszkalny nie odpowiada wymaganiom obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), z tego powodu, iż długość drogi ewakuacyjnej od ostatnich drzwi mieszkania położonego na najwyższym piętrze do wyjścia z budynku wynosi 131 m, natomiast § 256 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia przewiduje drogę o długości nie większej niż 60 m. Naruszenie tego przepisu i to w wymiarze przekraczającym normę o ponad 100% stanowi, zdaniem organu, o występowaniu w budynku warunków powodujących zagrożenie dla życia ludzi. Skutkiem takiego ustalenia było wydanie nakazu zapewnienia przez właściciela budynku właściwej długości dojścia ewakuacyjnego wynoszącego nie więcej niż 60 m. Sposób, w jaki dokonano ustaleń w niniejszej sprawie nie odpowiada jednak przepisom procedury administracyjnej, która ma zastosowanie w sprawach kończonych decyzją administracyjną. Przede wszystkim protokół sporządzony w sprawie, pomimo iż starannie sporządzony, nie odpowiada warunkom opisanym w § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną. Sporządzony opis stanu faktycznego w zakresie pomiarów odległości nie został sporządzony dokładnie. Pomiary długości drogi ewakuacyjnej przeprowadzono nie przez zmierzenie całkowitej drogi ewakuacyjnej, lecz przez zmierzenie "odległości od pierwszego stopnia na klatkę schodową niższej kondygnacji do pierwszego stopnia na klatkę schodową na kondygnacji wyższej", uzyskując wynik ok. 11 m, a następnie (prawdopodobnie, bo nie wynika to z treści protokołu) przemnożono przez liczbę kondygnacji, dodając do tego odległości do drzwi, tj. ok. 8 m i ok. 13 m. W ten sposób uzyskano w protokole wynik ok. 131 m, który w treści uzasadnienia decyzji przyjęto już jako pomiar dokładny, tj. 131 m. Pomijając już nawet to, że w treści decyzji protokolarnie ustalony przybliżony wynik przyjęto jako wynik dokładny, to zauważyć trzeba, że niedokładny pomiar cząstkowy drogi ewakuacyjnej na jednej kondygnacji przemnożony przez ich liczbę, może w istotny sposób wpływać na długość całej drogi ewakuacyjnej. Nie ulega też wątpliwości, iż organ nie wskazał, w jaki sposób ostatecznie długość tej drogi ustalił. Drugą kwestią niezbędną do podniesienia jest wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Przepis ten wskazuje, że podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, m.in. w wyniku długości przejścia lub dojścia ewakuacyjnego większej o ponad 100 % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. Jak zatem wynika z treści przytoczonej normy, jedną z podstaw uznania budynku istniejącego za zagrażający życiu jest istnienie w nim drogi ewakuacyjnej co najmniej dwukrotne dłuższej niż to wynika z obecnie obowiązującego przepisu. Przepis ten stanowi jednak tylko podstawę do uznania takiego budynku za zagrażający życiu. Żeby zaś uznać, że budynek istotnie zagraża życiu osób w nim przebywających, należy okoliczność tę stwierdzić dokonując oceny konkretnego stanu faktycznego. Od tego ustalenia zależy bowiem czy będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 z późn. zm.). Zgodnie zaś z § 207 ust. 2 tego rozporządzenia jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Dopiero zatem stwierdzenie, że budynek zagraża życiu ludzi daje podstawę do zastosowania przepisów tego rozporządzenia. W żadnym zaś razie oceny takiej nie może zastąpić jedynie powołanie się na treść § 12 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Trzecim uchybieniem jest wadliwość treści samej decyzji. Rozstrzygnięcie administracyjne musi być sformułowane w sposób umożliwiający następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub przy zastosowaniu środków egzekucyjnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r. str. 482). Nie spełnia tego wymagania, naruszając art. 107 § 1 k.p.a., zaskarżona decyzja w takim zakresie, w jakim nakłada niedostatecznie skonkretyzowany obowiązek, czyniąc w istocie decyzję taką niewykonalną. Pomimo bowiem, iż w pouczeniu decyzji organu I instancji wskazano, że nakazany obowiązek może być spełniony w inny sposób niż określono to w przepisie zgodnie z trybem określonym w § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to ani w osnowie, ani w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, w jaki sposób ma nastąpić skrócenie drogi ewakuacyjnej do wymaganej długości. Decyzję tę utrzymał w mocy organ II instancji. Rzeczą organów administracji jest ustalenie treści obowiązujących w danym zakresie przepisów prawa i konkretne określenie obowiązków nałożonych na stronę postępowania przez podanie czynności, które powinien adresat decyzji wykonać. Nie jest dopuszczalne przerzucenie przez organ na adresata decyzji obowiązku odczytania z przepisów prawa treści normy, z której wynika obciążający go obowiązek. (Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1742/00, nie publikowane). Nie jest zaś dopuszczalne zakończenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji w sytuacji, w której nie wykonano wszystkich niezbędnych czynności, aby w sposób jednoznaczny określić obowiązek obciążający zobowiązanego. Tu zaś zważyć należy, że podlegająca kontroli Sądu decyzja wydana została w oparciu o art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej przyznający komendantowi Państwowej Straży Pożarnej uprawnienie do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję taką organ może wydać, jeżeli na skutek przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych, o których mowa w rozdziale IV tej ustawy, stwierdził naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Czynności kontrolno-rozpoznawcze przeprowadza Państwowa Straż Pożarna w celu rozpoznawania zagrożeń i nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Kompetencja organu do wydania decyzji, o której mowa w art. 26, jest zatem wynikiem realizacji zadań nałożonych na PSP w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych a także rozpoznawania ewentualnych zagrożeń pożarami, (art. 23 ust. 1 ustawy). Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane w szczególności w zakresie: kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym, a także w zakresie oceny zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. Kompetencje kontrolne organów straży pożarnej nie sięgają zatem w sferę decyzyjną prawa budowlanego. Kompetencje do wydawania nakazów na podstawie przepisów Prawa budowlanego (np. art. 66 ust. 1 pkt 2 przewidującego wydanie stosownego nakazu w przypadku, gdy budynek jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi) są jednoznacznie określone w art. 83 Prawa budowlanego. Nie ulega też wątpliwości, że organy administracji nie mogą działać w sposób konkurencyjny, a jedną z zasad prawa administracyjnego jest ścisłe rozdzielenie i przypisanie poszczególnym ogniwom administracji jednoznacznie określonych kompetencji. Na obecnym etapie rozpoznania sprawy trudno jest przesądzać, jakie obowiązki w zakresie dostosowania do obecnie obowiązujących wymagań przeciwpożarowych ostatecznie należało będzie nałożyć na właściciela budynku wybudowanego w latach 70 tych ub. wieku. Uzależnione jest to bowiem w kontrolowanej sprawie od konieczności ponownego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, dokonania właściwej kwalifikacji stanu prawnego i w konsekwencji skonkretyzowania obowiązku. Jeżeli obowiązek ten miałby polegać tylko na usunięciu nieprawidłowości nie wymagających uzyskania pozwolenia budowlanego czy też zgłoszenia realizacji zamiaru w trybie art. 30 Prawa budowlanego, to kompetencje do wydania stosownego nakazu na podstawie art. 26 cyt. wyżej ustawy zachowuje organ PSP. Jeśli jednak do wydania nakazu będą miały zastosowanie przepisy prawa budowlanego, a przypadek taki może mieć miejsce, jeśli zastosowanie miałby art. 66 Prawa budowlanego, to zważyć trzeba, że w tym zakresie kompetencje posiadają jedynie organy wymienione w przepisach Prawa budowlanego, a nie organy PSP. Wówczas zgodnie z treścią art. 17 i 19 k.p.a. należałoby ustalić organ właściwy do wydania decyzji. Niezależnie zaś od tego, który organ wyda decyzję ostateczną, to konieczność współdziałania w załatwieniu takiej sprawy przewiduje właśnie powoływany § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który dla właściwego komendanta wojewódzkiego PSP zastrzega możliwość uzgadniania rozwiązań odbiegających od wymagań prawa. Właściwa tu będzie zatem forma współdziałania administracyjnego w trybie art. 106 k.p.a., w której organem wydającym decyzję jest organ budowlany, a organem współdziałającym organ PSP. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego oraz orzeczenia I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie.