VII SA/Wa 2083/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], o umorzeniu jako bezprzedmiotowego, wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Ww. decyzją PINB w [...] orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1974 r.", bądź nakazu zmian i przeróbek w oparciu o art. 40 tej ustawy w sprawie samowolnie wykonanej werandy, wiatrołapu i schodów zewnętrznych do piwnicy oraz nadbudowy II kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...],[...] WINB wydał decyzję z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], którą stwierdził jej nieważność. W ocenie [...] WINB ww. decyzja PINB w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa [art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."], które to naruszenie polegało na zaniechaniu wydania, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazu zamurowania otworów okiennych w ścianie werandy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], usytuowanej w odległości ok. 0,5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Następnie GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji PINB w [...] dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji złożyli H. J., M. J. i R.B. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1696/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując na istotę postępowania nieważnościowego, w którym organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Badając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że weranda posiadająca okna usytuowane ok. 0,5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] o pow. 10,45 m2, z powodu której [...] WINB decyzją z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], nie była objęta tą decyzją. To, że tak usytuowane okna naruszają przepisy techniczno-budowlane jest bezsporne, ale kontrolowana decyzja dotyczy werandy stalowej o pow. 16,82 m2, co uszło uwadze orzekającym w sprawie organom nadzoru budowlanego. W wytycznych Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie ww. kwestii; a w następstwie powyższych ustaleń organ dokona oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Po rozpatrzeniu wszelkich materiałów zebranych w sprawie oraz dokonaniu ich oceny niezbędne jest szczegółowe uzasadnienie podjętego orzeczenia stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 K.p.a. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...],[...] WINB, na podstawie art. 105 § 1 i art. 157 § 1 K.p.a., w związku z ww. wyrokiem sygn. akt VII SA/Wa 1696/11, po ponownym rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...], umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu ww. postępowanie nieważnościowe. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że ocena prawna zawarta w wyroku sądu administracyjnego jest dla orzekających organów administracji publicznej wiążąca. Jednakże w rozpatrywanym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał wiedzy o dalszym toku wszczętego przez PINB w Powiecie [...] (zawiadomienie nr [...] z [...] listopada 2010 r.) postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Ponieważ decyzja ww. organu z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], pozostała w obrocie prawnym, lecz nie obejmuje werandy o powierzchni użytkowej 10,45 m2 (pomieszczenie nr 3 parteru, Inwentaryzacja z 2004 r.), z otworami okiennymi w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4,00 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną - ten sam skutek procesowy, tj. obligatoryjna ocena stanu faktyczno-prawnego w sprawie werandy, której lokalizację prawidłowo określono w przywołanym wyroku, zostanie osiągnięty (ekonomika procesowa) w drodze kontynuowania postępowania zwyczajnego - w odniesieniu wyłącznie do wskazanej werandy. Ponadto organ I instancji stwierdził, że analizowana decyzja ostateczna PINB w [...] nie jest obarczona inną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligujących organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji. Została bowiem wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W tej sytuacji postępowanie w sprawie stwierdzenia decyzji PINB w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], należało umorzyć. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. S. Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak[...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz wskazał, że jeżeli decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji, to [...] WINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. zasadnie umorzył jako bezprzedmiotowe, wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji organu powiatowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, GINB stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono naruszenie art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu; oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, skutkującego uznaniem organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1, art. 156 § 1 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., które w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Przede wszystkim wskazania wymaga, że pomimo świadomości organów nieważnościowych obu instancji, co do mocy wiążącej wyroku Sądu o sygn. akt VII SA/Wa 1696/11 oraz pomimo zawartych w tym wyroku wytycznych co do sposobu dalszego postępowania w sprawie, zarówno GINB, jak i [...] WINB przeprowadziły ponowne postępowania z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. A zatem w postępowaniu prowadzonym w następstwie dokonania takiej oceny zarówno organ administracyjny, jak i sąd administracyjny nie mogą formułować nowych ocen, czy też odmiennych ocen, które zostały zawarte w wyroku zapadłym w tej samej sprawie. W niniejszej sprawie organy obu instancji w ogóle nie zastosowały się ani do oceny prawnej, ani do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1696/11. Z treści uzasadnienia ww. wyroku jasno wynika, że Sąd zobowiązał organy nadzorcze do ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], przy uwzględnieniu wiążącej oceny zawartej w tym wyroku, że weranda posiadająca okna usytuowane ok. 0,5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] o pow. 10,45 m2, nie była objęta tą decyzją, pomimo, że takie usytuowanie okien bezspornie narusza przepisy techniczno-budowlane. W związku z wskazanymi powyżej wywodami stwierdzić należy, że zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zasadzie nie wynika, czy rzeczywiście decyzja PINB w [...] wydana na podstawie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. obarczona jest wadami nieważnościowymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Nie wystarczy w tym zakresie, tak jak to uczył organ I instancji, arbitralnie wskazać, że decyzja nie jest obarczona wadami o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Wymogi postępowania administracyjnego jakie wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nakładają na organy administracyjne określone obowiązki celem dokonania dokładnych ustaleń stanu faktycznego i jego oceny w oparciu o przepisy prawa. Tak przeprowadzone postępowanie winno zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji zgodnie wymogami zawartymi w art. 107 § 3 K.p.a. Skoro w niniejszej sprawie uzasadnienia decyzji obu instancji w tym zakresie wykazują uchybienia, to już chociażby z tej przyczyny należy poddać w wątpliwość, czy w ogóle takie postępowanie zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób zgodny z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Jeżeli organ nadzoru budowlanego podjął trud przeprowadzenia postępowania nieważnościowego z urzędu, to winien to postępowanie przeprowadzić rzetelnie, uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, w tym to, że decyzją PINB w [...] nie objęto werandy, w której znajdują się okna w odległości 0,5 m od działki sąsiedniej nr [...] . Wyjaśnienie tej okoliczności nie jest bez znaczenia w kontekście podnoszonych przez J. S. zarzutów, które w zasadzie sprowadzają się właśnie do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...] z tej przyczyny, że w ww. werandzie znajdują się otwory okienne 0,5 m od granicy z działką nr [...]. Wymaga to oczywiście wykazania przez organy nieważnościowe, czy owa weranda, w której znajdują się okna w niedopuszczalnej odległości od działki sąsiedniej, mogła i powinna w ogóle być przedmiotem postępowania jakie PINB w [...] prowadził w oparciu o art. 37 i 40 Prawa budowlanego, a które to postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...] .Pomimo, że do chwili obecnej jest to kwestia sporna, organy obu instancji, pomimo mocy wiążącej wyroku VII SA/Wa 1696/11, takiej oceny nie przeprowadziły, z której by wynikało, że nieobjęcie decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], przez PINB w [...] ww. werandy stanowi bądź nie – o rażącym naruszeniu prawa. Ustalenia te winny być poparte konkretnymi ustaleniami wynikającymi z akt sprawy. W tym miejscu wskazania wymaga, że w aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja powykonawcza budynku mieszkalnego (nie dotycząca rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] o kolejną werandę, wiatrołap i schody zewnętrzne do piwnicy oraz nadbudowy II kondygnacji), z której wynika, że częścią tego budynku była właśnie weranda z otworami okiennymi znajdującymi się w odległości 0,5 m od działki sąsiedniej. Z kolei ta inwentaryzacja powykonawcza stanowiła podstawę do wydania dla przedmiotowego budynku wraz z taką werandą decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która również znajduje się w aktach sprawy. Dodatkowo w sposób urągający jakimkolwiek wymogom postępowania organ I instancji wskazuje na jakieś postępowanie zainicjowane przez PINB w Powiecie [...] zawiadomieniem nr [...] z [...] listopada 2010 r. w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], o którego dalszym toku nie miał wiedzy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ de facto pozbawia Sąd na obecnym etapie postępowania odniesienia się do ww. kwestii. W tym zakresie organy obu instancji nawet nie próbowały przybliżyć wpływu tego postępowania na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...]. W niniejszej sprawie organy nadzorcze winny więc ustalić, czy sporna weranda, w której znajdują się okna w odległości 0,5 m od granicy z działką nr [...], w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy mogła być w ogóle objęta postępowaniem prowadzonym w trybie art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a jeżeli tak, to czy nieobjęcie tej werandy decyzją PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], oznacza, że taka decyzją została wydana z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a., należy stwierdzić, że organy obu instancji zupełnie pominęły też wiążącą ocenę prawną zawartą w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1696/11 w zakresie w jakiem Sąd wypowiedział się co do istoty postępowania nieważnościowego. W wyroku tym bowiem Sąd wprost wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Jednoznacznie z powyższej oceny wynika, że w przypadku stwierdzenia przez organ braku przesłanek do stwierdzenia nieważności, winna nastąpić odmowa stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie choć organy obu instancji w sposób jednoznaczny stwierdziły, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], to nie orzekły o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji lecz umorzyły postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Okoliczność ta świadczy o tym, że organy obu instancji w ogóle nie rozumieją istoty postępowania administracyjnego w ogólności, jako takiego które winno zmierzać do merytorycznego załatwienia sprawy, a więc konkretyzacji określonych praw i obowiązków stron postępowania. Nie rozumieją też na czym polega bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, w tym postępowania nieważnościowego. W tym też miejscu wskazania organom wymaga, na czym polega bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Na taką właśnie zależność oceny prawnej sprawy na treść rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazał Sąd w wyroku sygn. akt VII SA/Wa 1696/11, stwierdzając, że brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji winno skutkować odmową stwierdzenia jej nieważności. W niniejszej sprawie organy obu instancji, wydając swoje decyzje na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zupełnie pominęły istotę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co doprowadziło do zamknięcia stronom postępowania administracyjnoprawnej drogi do konkretyzacji ich praw i obowiązków. Jeżeli istniał przedmiot tego postępowania, tj. decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], oraz sporna weranda, która posiada okna usytuowane ok. 0,5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] o pow. 10,45 m2, to brak było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, tym bardziej, że organy obu instancji stwierdziły, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z tych względów, organy obu instancji w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. będą obowiązane przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziąć pod uwagę powyższe wywody, które sprowadzają się do konkluzji, że w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...], winno zostać przeprowadzone zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. również w kontekście okoliczności, że sporna weranda nie została objęta tą decyzją, a ewentualny brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji winien skutkować odmową stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekła jak w sentencji wyroku. W pkt. II. orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.