VII SA/Wa 2084/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Po rozpatrzeniu wniosku A. B. z dnia [...] listopada 2005r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2001r. Nr [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007r. Nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa - odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta W.. A. B. zrzucił, że decyzja Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2001r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M. S. pozwolenia na budowę, wydana została z naruszeniem prawa, bowiem w dacie wydania decyzji inwestor ten nie uzyskał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgody na realizację zamierzenia udzielonej przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Wnioskodawca twierdzi, że inwestor zobowiązany do uzupełnienia wniosku o zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację zamierzenia, nie przedstawił jego zgody, mimo iż wraz z małżonką jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu stał się nowym właścicielem lokalu i współwłaścicielem przedmiotowej posesji. Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że według wypisu z rejestru gruntów, współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] (według ustaleń stanu na dzień 10 kwietnia 2001r.), oprócz wnioskodawcy, są: J. K. i S. W., których zgodne oświadczenia o wyrażeniu przez nich zgody na realizację garażu samochodowego na przedmiotowej posesji dołączono do projektu budowlanego (strona 5 i 6). Wojewoda wskazał, że inwestor przedkładając oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości o ich zgodzie na realizację zamierzenia, poparte wypisem z rejestru gruntów, wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego był zobowiązany na mocy powołanego wcześniej przepisu art. 32 ust 4 pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody, przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie wydania badanej decyzji nie określały, jakie dokumenty w szczególności wymagane są w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro tak, to dowodem potwierdzającym fakt dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być każdy dokument potwierdzający tytuł prawny, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. Nr [...]. Organ odwoławczy ustalił, że M. S. w dniu 23 maja 2001r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę garażu na posesji przy ul. [...] (działka nr ew. [...], [...], obręb K.). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001r. Nr [...] Prezydent W. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku o pisemne zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, na której została zaprojektowana przedmiotowa inwestycja oraz do dostosowania projektu budowlanego do przepisów "rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. Dz. U. Nr 140 z dnia 20 listopada 1999r. §3.5". Inwestor uzupełnił wniosek w sprawie wydania pozwolenia na budowę garażu, o oświadczenie z dnia 19 czerwca 2001r. podpisane przez J. K. i S. W., w którym wyrazili oni zgodę na budowę garażu na działce nr ew. [...], [...], położonej we W. przy ul. [...] (Księga Wieczysta o Nr [...]). Z odpisu Księgi Wieczystej Nr [...], wydanego na wniosek [...] Urzędu Wojewódzkiego, jednoznaczne wynika, iż współwłaścicielami działki nr ew. [...], [...], obręb K., na której zlokalizowana został projektowany garaż, są: A. B. i B. P., którzy na mocy umowy kupna-sprzedaży z dnia 5 czerwca 2001r. (akt notarialny Repertorium A Nr [...]) stali się właścicielami lokalu mieszkalnego nr 3 i współwłaścicielami działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że fakt, iż zmienił się jeden ze współwłaścicieli działki nr ew. [...] był znany wnioskodawcy w dniu 12 czerwca 2001r., w którym to Prezydent W. wezwał ją do uzupełnienie wniosku z dnia 23 maja 2001r. o pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli działki na budowę garażu. Świadczy o tym pismo (wyjaśnienie) M. S. z dnia 3 stycznia 2006r. skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego, w którym stwierdziła, że w dniu 5 czerwca 2001r. "A. B. zakupił od S. W. lokal przy ul. [...], stając się tym samym współwłaścicielem ułamkowej części nieruchomości, na terenie której posadowiony jest garaż". Zatem oświadczenie S. W. z dnia 19 czerwca 2001r. o wyrażeniu zgody na budowę garażu nie może być uznane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, za dokument potwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S., zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że skarżąca na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę garażu nie wykazała, że dysponuje nieruchomością na cele budowlane, podczas, gdy skarżąca przedłożyła zgody wszystkich współwłaścicieli na budowę garażu na terenie nieruchomości wspólnej. Zdaniem skarżącej, decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2001r. o pozwoleniu na budowę, jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie ustalenia sprzecznego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, skutkiem czego było uznanie, że skarżąca już w dniu 12 czerwca 2001r. wiedziała, iż A. B. zakupił od S. W. lokal przy ul. [...], podczas, gdy z całego materiału dowodowego wynika wniosek wprost przeciwny, iż do dnia wydania pozwolenia na budowę skarżąca nie miała żadnej wiedzy, o tym że S. W. sprzedał lokal A. B.. Ponadto zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 Kpa poprzez brak powołania w treści decyzji podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2001r. i powołanie się jedynie na art. 138 § 1 Kpa, który nie może być podstawą wzruszenia decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie {art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)}. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987r., sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35). Jedną z pośród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa jest przesłanka rażącego naruszenia prawa, którą należy rozumieć jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna jest zgodna, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986r., sygn. akt IV SA 716/86, publ. Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9). Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Ustalenie, że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, a zatem, że jest z nim oczywiście sprzeczna oznacza, że nie chodzi o błędny w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Co prawda jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada stabilności decyzji (art. 16 § 1 Kpa), ale to nie oznacza i oznaczać nie może akceptowania takiego stanu rzeczy, kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja obarczona ciężkimi wadami prawnymi. Do takich niewątpliwie należy rażące naruszenie prawa i z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że stosownie do przepisu art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym; 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, iż zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany obejmuje budowę wolno stojącego budynku garażowego na działce nr [...], obręb K. we W., która pozostaje we współużytkowaniu wieczystym kilku osób. Jednym ze współużytkowników wieczystych działki nr ew. [...] w dniu wydawania pozwolenia na budowę był A. B., który nabył udział w dniu 5 czerwca 2001r. Prezydent W. w dniu 12 czerwca 2001r. wezwał inwestora do uzupełnienie wniosku z dnia 23 maja 2001r. o pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli działki na budowę garażu, dysponując jedynie wypisem z rejestru gruntów sporządzonym na dzień 10 kwietnia 2001r. Z wypisu tego wynikało, że współużytkownikami wieczystymi w tym dniu byli J. K., R. K., M. W., S. W. i M. S.. Z akt sprawy wynika również, że inwestor przedłożyła organowi oświadczenie J. K. i S. W. z dnia 19 czerwca 2000r., wyrażające zgodę na budowę garażu. Zatem złożone rok wcześniej oświadczenie poprzedniego współwłaściciela S. W. z dnia 19 czerwca 2000r. o wyrażeniu zgody na budowę garażu nie może być uznane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, za dokument potwierdzający prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można więc podzielić poglądu Wojewody, że inwestor przedkładając oświadczenia części współwłaścicieli nieruchomości (brak oświadczenia R. K. i M. K.) o ich zgodzie na realizację zamierzenia, poparte wypisem z rejestru gruntów, wykazał swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego był zobowiązany na mocy powołanego wcześniej przepisu art. 32 ust 4 pkt 2 prawa budowlanego, skoro inwestor wykazał w sposób wadliwy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy stwierdzić, że budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością wykraczała poza zwykły zarząd rzeczą wspólną, zatem zgodnie z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę. Należy zatem podzielić pogląd organu odwoławczego, że decyzja - pozwolenie na budowę (w niniejszej sprawie na wykonanie garażu) wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością, bo nie dysponującego stosowną, wyraźnie wyrażoną zgodą jednego ze współwłaścicieli, rażąco naruszyła obowiązujący w dniu wydawania pozwolenia przepis art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a jeżeli tak, to w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, wedle których organ administracji, działając na wniosek właściwego podmiotu (jak w sprawie niniejszej) lub z urzędu - stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej dot. naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 §1 Kpa stwierdzić należy, że organ odwoławczy ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy organ II instancji dokonujący kontroli instancyjnej nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zdaniem Sądu, jak wykazano wyżej, w sprawie nie istniały wątpliwości co do stanu faktycznego. Natomiast brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu II instancji bądź nie przytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. W niniejszej sprawie organ II instancji właściwie powołał się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, wykazując w swoim uzasadnieniu, że prowadzone postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2001r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. S. pozwolenia na budowę, powinno zakończyć się decyzją stwierdzającą rażące naruszenie prawa przy wydawaniu w/w pozwolenia. Kontrolując zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zakresie jej zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, a mając na uwadze, iż w świetle zebranych w sprawie materiałów naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego było w niniejszej sprawie niewątpliwe i zasadnie zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.