VII SA/Wa 2085/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 2085/06 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] [...] 2005 r. r [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ) i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98 , poz. 1071 ze zm. ) nakazał M. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lakierni z częścią socjalno-biurową znajdującej się na nieruchomości przy ulicy [...] w [...] na cele garażowo-warsztatowe z częścią socjalną i biurową. Jak wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniu [...] [...] 1999 r. kontrolę, ustalając że na nieruchomości stanowiącej własność M. W. położonej w [...] przy ulicy [...] istnieje od 1989 r. lakiernia, przy czym był to pierwotnie budynek garażowo-warsztatowy z częścią socjalną i biurową wybudowy na podstawie pozwolenia z dnia [...] września 1988 r. W trakcie oględzin ustalono, że właściciel zmienił samowolnie sposób użytkowania tego obiektu, który jest aktualnie lakiernią. Po dokonanych ustaleniach organ, postanowieniem z dnia [...] [...] 2005 r. wstrzymał użytkowanie obiektu i nałożył obowiązek przedłożenia: zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku garażowo-warsztatowego jako lakierni z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nadto inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przy adaptacji budynku na lakiernię zawierającej opis techniczny i rysunki architektoniczne określające charakter i funkcje pomieszczeń oraz opinię w zakresie zgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi i Polskimi Normami wraz z opiniami rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, do spraw higieniczno-sanitarnych, do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy i oceny oddziaływania lakierni na środowisko, sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw ochrony środowiska. Ponieważ nałożony obowiązek nie został wykonany organ nakazał M. W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku lakierni na garażowo-warsztatowy z częścią socjalną i biurową. Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. złożył skarżący M. W. i wskazał, że nałożone postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. obowiązki nie były możliwe do wykonania w ciągu 30 dni, przy czym jest trakcie kompletowania dokumentów do których złożenia został zobowiązany. Podniósł, że posiada już zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania lakierni z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z którego wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie zabudowy usługowo-technicznej. Aktualnie wykonywana działalność w zakresie produkcji elementów metalowych ogrodzeń mieści się w przypisanej terenowi funkcji. Nadto w piśmie uzupełniającym odwołanie zawarł prośbę o przedłużenie terminu do złożenia wszystkich niezbędnych dokumentów do dnia [...] sierpnia 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania M. W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że termin jaki wyznaczył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2005 r. nie odbiegał od terminów wyznaczanych w podobnych przypadkach, zaś zakres nałożonych obowiązków nie był na tyle uciążliwy aby uniemożliwiał ich wykonanie w ciągu 30 dni. Poza tym wskazał, że skarżący w trakcie biegu terminu nie występował do organu o jego przedłużenie, zatem powoływanie się na tę okoliczność przy odwołaniu było zdaniem organu II instancji bezpodstawne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył M. W. domagając się jej uchylenia . W skardze zarzucił przewlekłość w postępowaniu organu, podniósł, że zmiana sposobu użytkowania obiektu zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że w dniu [...] września 2006 r. złożył do organu wszystkie wymagane postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. dokumenty i aktualnie nie ma podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenie co do słuszności nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W decyzji organu II instancji tego rodzaju wady zaistniały, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 15 kpa zakres kontroli organu odwoławczego związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Kontrola ta powinna dotyczyć całości decyzji, niezależnie od granic zaskarżenia. Jej zakresem winna być ocena legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), rzetelności. Zatem powinna być to kontrola nie tylko formalna ale i merytoryczna, gdzie organ drugiej instancji bada prawidłowość postępowania przed organem pierwszej instancji oraz prawidłowość samej decyzji. Dlatego do uznania, że wspomniana zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone. Tymczasem zaskarżona decyzja nie wypełnia wskazanych wyżej dyrektyw prawidłowego orzekania II instancyjnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera jedynie krótkie motywy odnoszące się do formalnego ujęcia kontroli decyzji organu I instancyjnej. Tak zaprezentowane stanowisko organu odwoławczego nie może być uznane za rzetelne uzasadnienie, gdyż nie niesie żadnej merytorycznej treści. Brak jest bowiem w motywach decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do merytorycznej oceny prawidłowości całego postępowania, żądanych od inwestora przez organ I instancji dokumentów i wydanego rozstrzygnięcia. Zwrócić należy uwagę, że organ I instancji nie zgromadził w aktach sprawy podstawowych dokumentów w postaci wskazanych pozwoleń na budowę, które stanowiłyby niewątpliwy dowód na ustalenie charakteru obiektu w zakresie jego przeznaczenia oraz umożliwiłyby ewentualne stwierdzenie czy wykonano roboty adaptacyjne. W protokole oględzin z [...] października 1999 r. organ powołuje się jedynie na istnienie tych pozwoleń, natomiast brak jest już ustaleń co do tego czy inwestor wykonał jakieś prace budowlane przy adaptacji obiektu w związku z nowym przeznaczeniem i użytkowaniem. Poza tym nie bez znaczenie jest fakt, że organ I instancji swoje ustalenia oparł na oględzinach przeprowadzonych 6 lat przed wydaniem decyzji merytorycznej. Taka odległość czasowa z pewnością nie służy uzyskaniu rozstrzygnięciu zgodnego z prawdą materialną. Nade wszystko trzeba wskazać, że organ odwoławczy mógł potwierdzić zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji jedynie po stwierdzeniu prawidłowości dokonanych w toku postępowania I instancyjnego ustaleń a zwłaszcza celowości i adekwatności do stanu faktycznego nakazanych do przedstawienia dokumentów. Dopiero analiza tych elementów byłaby merytoryczną oceną prawidłowości decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że skoro inwestor nie wykonał w terminie nałożonych na niego obowiązków to zasadne było orzeczenie o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, pomijając, że niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Wskazanych uchybień w decyzji organu odwoławczego nie niweluje fakt, iż inwestor niewątpliwie zlekceważył nałożone na niego obowiązki, mając możliwość i czas (postanowienie zapadło [...] lutego 2005 r.) na zgromadzenie i przedstawienie żądanych przez organ I instancji dokumentów. W tych okolicznościach należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania wyrażanych w art. 7 i 77 § 1 kpa, a przeprowadzone postępowanie odwoławcze uchybiło gwarancjom wynikającym z zasady dwuinstancyjności. Natomiast przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy zobligowany będzie, uwzględnić wskazania Sądu i rozstrzygnięcie swoje oprzeć o rzetelną analizę merytoryczną sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzekł jak w pkt II wyroku.