VII SA/Wa 2085/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skargi K. . Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007r,, nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 159 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] listopada 2004r., Starosty [...] wydanej na rzecz J. S. i A. Z. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] we wsi M., gm. L.. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, iż w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] i Nr [...] o pozwoleniu na budowę - dokończenie inwestycji na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], wydanych w dniu [...] listopada 2004r., organ orzekający stwierdził, że okoliczności faktyczne i prawne, wskazują, iż również kolejna decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na dokończenie budowy na działce nr ew. [...] Nr [...] wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie. W związku z powyższym Wojewoda [...] w dniu 26 lutego 2007r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynikało z przedstawionych dokumentów, budowa budynku na działce nr ew. [...] została rozpoczęta przed wydaniem przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2004r. decyzji o pozwoleniu na budowę - dokończenie inwestycji. Fakt ten potwierdzała opinia techniczna dotycząca domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] we wsi M., gm. L., sporządzona we wrześniu 2004r. i załączona do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 15 października 2004r., stwierdzająca, że dom został wykonany w stanie surowym otwartym. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może prowadzić do wniosku, że roboty budowlane wykonane w czasie obowiązywania decyzji, uznać należy za samowolę budowlaną. Jednak fakt, iż prowadzona inwestycja nie jest samowolą budowlaną, nie zwalniał inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ orzekający, biorąc pod uwagę przedstawiony w sprawie materiał, uznał, iż zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, to znaczy wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powyższe okoliczności przesądzały w ocenie organu o konieczności orzeczenia o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji z dnia [...] listopada 2004r. Postanowieniem z dnia [...] września 2007r,, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wojewody [...] co do naruszenia przepisów o właściwości, wskazał jednakże, iż w niniejszym przypadku zachodzi prawdopodobieństwo istnienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powodującej nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r. jako wydanej z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, oparte na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Stąd też, w ocenie organu, wstrzymanie wykonania tej decyzji na mocy art. 159 § 1 kpa, było prawnie uzasadnione. Skargę na postanowienie z dnia [...] września 2007r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "K. " Sp. z o.o. w W. wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 159 § 1 kpa. Skarżąca Spółka podniosła, iż przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 § 1 kpa jest uprawdopodobnienie wystąpienia wad powodujących nieważność decyzji. Spełnienie tej przesłanki polega na wskazaniu co najmniej jednej z wad wymienionych w art. 159 § 1 kpa i przytoczeniu okoliczności świadczących o wystąpieniu tej wady w ramach danej sprawy. Przedwczesne wstrzymanie wykonania decyzji nie oparte na dowodach uprawdopodobniających istnienie przesłanek wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej narusza zasadę ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. W zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w sprawie "zachodzi prawdopodobieństwo istnienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powodującej nieważność decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004r". Takie stanowisko organ oparł wyłącznie na uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...] jako opartego na "udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych". Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie postanowienia II instancji nie zawiera stanowiska organu i jest powtórzeniem stanowiska Wojewody [...] oprócz jedynego stwierdzenia, że jest ono "prawnie uzasadnione". W tym zakresie brak jest możliwości szerszej polemiki ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niemniej jednak, w ocenie strony skarżącej, brak było merytorycznych przesłanek wynikających z art. 159 § 1 kpa uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest skontrolowanie, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącej Spółki są uzasadnione, przy czym należy mieć na względzie zasadę wynikającą żart. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r. wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. i A. Z. pozwolenie na budowę -dokończenie budowy na terenie działki nr [...] we wsi M., gm. L.. W niniejszej sprawie organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji, jednocześnie uznając, iż wadliwy jest pogląd Wojewody [...], iż podstawą wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] listopada 2004r. jest prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie w sprawie orzekał niewłaściwy organ. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. została wydana wbrew ustaleniom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i będzie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wystąpienie tej okoliczności uzasadniało w ocenie organu II instancji wstrzymanie wykonania powołanej decyzji. W opinii Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przeprowadził postępowanie odwoławcze naruszając art. 138 kpa. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Organ odwoławczy wydaje zatem decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopad 2006r., I OSK 4451/06, LEX 290649). W niniejszej sprawie uznanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawdopodobieństwa wystąpienia innej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2004r. (a więc odmienne zakwalifikowanie sytuacji faktycznej) oznaczało, iż postanowienie I instancji nie mogło być prawidłowe. Utrzymanie w mocy postanowienia wydanego w pierwszej instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy wydaje orzeczenie również naruszające prawo. Wskazać ponadto należy, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji. Skutek taki może nastąpić w wyniku wstrzymania wykonania decyzji na mocy postanowienia organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego, na podstawie art. 159 § 1 kpa. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie komentowanego przepisu jest uprawdopodobnienie istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Spełnienie tej przesłanki polega na wskazaniu jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz przytoczeniu okoliczności świadczących o wystąpieniu tej wady w ramach danej sprawy. Z powyższej konstrukcji art. 159 § 1 kpa nie wynika jednakże, iż organ może stosować wstrzymanie wykonania decyzji w dowolny sposób, a uzasadnienie wstrzymania decyzji można ograniczyć wyłącznie do ogólnego wskazania przez organ, iż w jego ocenie zachodzi prawdopodobieństwo, o którym mowa w przepisie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż podstawą wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. było prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie w sprawie orzekał niewłaściwy organ. Jak wynika z akt administracyjnych organy nadzoru budowlanego nie podejmowały żadnych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie, stąd też właściwym organem do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2004r. był organ administracji architektoniczno - budowlanej: Starosta [...]. Pamiętać należy, iż uregulowanie zawarte w art. 159 § 1 kpa stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 § 1 kpa. Do wstrzymania wykonania decyzji powinno dochodzić w sytuacjach wyjątkowych. Przedwczesne zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji, nieoparte na dowodach uprawdopodobniających istnienie przesłanek wskazujących na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, stanowi naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Uchybienia organu I instancji we wskazanym powyżej zakresie decydują, w ocenie Sądu, o uchyleniu wydanego przez ten organ postanowienia. Biorąc wskazane okoliczności pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).