VII SA/Wa 2085/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze sprzeciwu P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2024 r., znak: DOR.7110.60.2024.MML w przedmiocie umorzenie postępowania wznowieniowego oddala sprzeciw Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 lipca 2024 r., na postawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołań [...] i [...] od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 stycznia 2024 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...]wraz z linią elektroenergetyczną zasilającą na terenie działki nr ewid. [...] położonej w D[...], gmina P[...]. Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie [...], wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 października 2022 r. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023 r., na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ wojewódzki wznowił wnioskowane postępowanie. Decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. Wojewoda Zachodniopomorski umorzył w całości wznowione postępowanie. Od tej decyzji odwołanie złożyły [...] i [...] . Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 lipca 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 12 stycznia 2024 r. w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że umorzenie postępowania może nastąpić, gdy z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika, że złożył je podmiot, który ponad wszelką wątpliwość nie jest stroną postępowania. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż do wniosku o wznowienie dołączono oświadczenie w którym [...] oraz [...] oświadczyły, że na mocy umowy doszło do zmiany podmiotowej po stronie najemcy w rozumieniu umowy najmu, której przedmiotem jest nieruchomość położona w D[...], działka o nr [...]. Ponadto [...] nabyła od [...] pasywną część infrastruktury stacji bazowej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe wskazuje, że właściciela urządzenia należy uznać za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę tego urządzenia. Wojewoda Zachodniopomorski ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia i ich wpływu na decyzję o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, które zakończy merytorycznym rozstrzygnięciem o uchyleniu bądź odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może natomiast rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, gdyż ze względu na brak przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wznowieniowego rozstrzygnięcie takie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Sprzeciw od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła [...], wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej nie zachodziły. Organ w sposób pobieżny i dowolny dokonał ustaleń stanu faktycznego oraz prawnego oraz lakonicznie uzasadnił zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie nie doszukał się on żadnych błędów w ustaleniach faktycznych ani w dokonanej przez organ I instancji subsumcji stanu faktycznego, zatem nie istniały okoliczności uniemożliwiające organowi II instancji wydanie decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na sprzeciw Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że skarżona sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, zaś przesłanki rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 lipca 2024 r. Zdaniem organu zarzuty zawarte w sprzeciwie pozostają bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że w sytuacji kiedy postępowanie wznowieniowe nie zostało w ogóle przeprowadzone przez organ I instancji, organ nie mógł rozstrzygnąć sprawy merytorycznie. Powyższe stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego była decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 12 stycznia 2024r., umarzająca w całości postępowanie wznowieniowe w stosunku do ostatecznej reformatoryjnej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 października 2022r., uchylającej decyzję S[...] P[...] z dnia 21 sierpnia 2017r. i odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego [...] w dniu 30 listopada 2022r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego reformatoryjną decyzją Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 października 2022r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym powyższa decyzją , wskazując , że o decyzji dowiedziała się w dniu 4 listopada 2022r. Uznając, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., organ postanowieniem z dnia 5 stycznia 2023r. wznowił postepowanie zakończone decyzją z dnia 26 października 2022r., a następnie decyzją z dnia 12 stycznia 2024r. umorzył wznowione postepowanie. Kwestią więc zasadniczą było ustalenie czy [...] przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją reformatoryjną Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 października 2022r. Wyjaśnić należy, że uchyloną decyzją S[...] P[...] z dnia 21 sierpnia 2017r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] wraz z linią elektroenergetyczną zasilającą na terenie działki nr ew. [...] położonej w D[...] , gmina P[...] . Jak wynika z akt postępowania , w dniu 1 kwietnia 2021r.( a więc przed wydaniem decyzji Wojewody) [...]. nabyła od [...] pasywną część infrastruktury przedmiotowej stacji bazowej tj. wieżę kratową BOT – E3/54 z ogrodzeniem i drabiny kablowe, z tą chwilą stając się właścicielem części obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę. To ustalenie , jak słusznie wskazuje organ odwoławczy kreuje po stronie [...] przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę całego urządzenia jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Zasadnie więc organ odwoławczy uznał, że nie było podstaw do umorzenia postepowania wznowieniowego, a zadaniem organu I instancji było przeprowadzenie postępowania wznowieniowego po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Należy podkreślić, iż wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Trzeba wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia"). Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1992 r. sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (ONSA 1993, z. 4 poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej, oraz - w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym. Postępowanie wznowieniowe nie jest więc kolejną instancją zwykłego postępowania, a postępowaniem umożliwiającym kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczonym przesłankami enumeratywnie wymienionymi m. in. w art. 145 § 1 k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie może prowadzić rozważań materialnoprawnych. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że jedynie w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Druga faza postępowania wznowieniowego następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Niemniej także na tym etapie procesowym wyodrębnić można stadium wstępne, polegające po pierwsze, na weryfikacji okoliczności stanowiących podstawę wznowienia (w ramach "postępowania co do przyczyn wznowienia"), po drugie zaś, na ustaleniu, z perspektywy terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., dopuszczalności ponownego przeprowadzania postępowania co do meritum sprawy (zob. wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 239/20, LEX nr 3064897). Wskazać trzeba, że przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. w odniesieniu do przymiotu strony wnioskującej spółki w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, co miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji znajdującego podstawę w art. 105 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Biorąc pod uwagę wyłącznie procesowy charakter decyzji organu I instancji , rozwiązanie tego rodzaju naruszałoby prawo strony wynikające z art. 15 k.p.a., ponieważ odbierałoby stronie możliwość weryfikacji rozstrzygnięcia organu niższego rzędu przez organ wyższego rzędu. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Jasnym, więc jest, że nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu. Zdaniem Sądu uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem organu I instancji jest bowiem przeprowadzenie postępowania wznowieniowego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postepowania i wskazanie czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz czy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego prawa nie narusza, co uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.