VII SA/Wa 2086/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.), Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. z późn. zm.) w związku z art. 48, art. 82 ust. 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) - stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2004r., Nr [...] Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. i A. Z. pozwolenie na budowę - dokończenie budowy na terenie działki nr [...] we wsi M., gm. L.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż analiza akt sprawy pozwalała na ustalenie, że budowa budynków na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] została rozpoczęta przed wydaniem przez Starostę [...] w dniu [...] listopada 2004r. decyzji o pozwoleniu na budowę - dokończenie inwestycji. Fakt ten został ustalony przez Wojewodę [...] w postępowaniu w sprawie odwołania od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2002r., uchylającej decyzję własną z dnia [...] lipca 1999r. oraz zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] dla K. S. i J. S., A. i J. S. oraz A. Z.. Również opinia techniczna dotycząca domu jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] we wsi M., gm. L., sporządzona we wrześniu 2004r. i załączona do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 15 października 2004r., potwierdzała, że dom został wykonany w stanie surowym otwartym. Organ wskazał również, że utrata mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może prowadzić do wniosku, że roboty budowlane wykonane w czasie obowiązywania decyzji, uznać należy za samowolę budowlaną. Jednak fakt, iż inwestycja prowadzona przez J. S. i A. Z. nie była samowolą budowlaną nie zwalniał ich od obowiązku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Według art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wydawanie postanowień o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz decyzji o wznowieniu robót budowlanych należy do kompetencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie inwestorzy złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę - dokończenie inwestycji w sytuacji, kiedy prace budowlane znajdowały się już w stanie zaawansowanym. Sąd administracyjny stwierdził wcześniej nieważność wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, na jakie mogliby powoływać się inwestorzy. Dlatego, chociaż przeprowadzone prace nie były samowolą budowlaną sprawę powinien rozpatrzyć i decyzję wydać właściwy miejscowo powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Skoro decyzję o pozwoleniu na budowę - dokończenie budowy wydał organ niewłaściwy w sprawie, zastosowanie znajduje art. 156 § 1 pkt 1 kpa nakazujący stwierdzić nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto organ stwierdził, iż nie można uznać, iż decyzja wydana z up. Starosty [...] dnia [...] listopada 2004r., Nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne, zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zrealizowanie inwestycji nie jest tożsame z nieodwracalnym skutkiem prawnym, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa. Skutek prawny nieodwracalny ma miejsce wówczas, kiedy zniesienie lub cofnięcie skutków prawnych decyzji jest niemożliwe, ponieważ organ administracji nie jest prawnie umocowany do podjęcia właściwych działań na drodze postępowania administracyjnego. W związku z powyższym organ orzekający nie mógł przyjąć, że sam fakt zrealizowania inwestycji rodzi nieodwracalny skutek prawny. Decyzją z dnia [...] września 2007r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż badaną decyzją z dnia [...] listopada 2004r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. i A. Z. pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] we wsi M., gm. L.. Stosownie do treści przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), obowiązującego na dzień wydania weryfikowanej decyzji "Rozpoczęcie albo wznowienie budowy (...) może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3". Oznacza to, że w przypadku, gdy inwestor nie posiada wymaganego pozwolenia na budowę, a inwestycja nie została zakończona, roboty budowlane można kontynuować po uzyskaniu przez inwestora nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, obejmującej roboty budowlane niezbędne do dokończenia inwestycji. W nowym brzmieniu przepisu art. 37 ust. 2 zmienionego przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 28 lipca 2005r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 26 września 2005r. (Dz. U. z 2005r., Nr 163, poz. 1364) zostało wprost sformułowane, iż znajduje on zastosowanie "w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę". Odmiennie wygląda sytuacja, gdy w sprawie występuje wcześniej nadzór budowlany, np. wstrzymując prowadzenie robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim przypadku w dalszym postępowaniu właściwym do rozpatrzenia sprawy i podjęcia decyzji o wznowieniu robót budowlanych wraz z obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego byłby nadzór budowlany. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w rozpatrywanym przypadku nadzór budowlany nie podejmował żadnych rozstrzygnięć, co oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. S. i A. Z. o pozwolenie na budowę - dokończenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w M., gm. L. był Starosta [...]. W ocenie organu odwoławczego, badana decyzja o pozwoleniu na budowę koliduje jednakże z ustaleniami prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zamierzenie budowlane, o którym mowa w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r., zostało zlokalizowane na terenie wsi M., na obszarze, co do którego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2001r. zostały wprowadzone zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wybranych fragmentów wsi M.. Paragraf 10 pkt 2.2 zawarty w rozdziale II w/w uchwały określa minimalną wielkość działki na obszarze mieszkaniowym zabudowy jednorodzinnej (Mn) na 800 m2. W niniejszym przypadku wielkość działki objętej badaną decyzją wynosi 663 m2. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r., została wydana wbrew ustaleniom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co rażąco naruszyło przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i obligowało organ do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę na decyzję z dnia [...] września 2007r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "K. " Sp. z o.o. w W. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów art. 157 § 1 kpa oraz art. 110 kpa. W ocenie strony skarżącej, organ odwoławczy przekroczył zakres zarzutów podnoszonych przez skarżącego i w konsekwencji stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kwestia bowiem niezgodności decyzji Starosty [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie była objęta decyzją Wojewody [...]. Skarżący podniósł, iż tylko organ I instancji - Wojewoda [...] mógł stwierdzić nieważność decyzji z powodu niniejszej okoliczności, gdyż tylko ten organ nie jest związany zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącej Spółki są uzasadnione, przy czym należy mieć na względzie zasadę wynikającą z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, która stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jej uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2007r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. i A. Z. pozwolenia na budowę - dokończenie budowy na terenie działki nr [...] we wsi M., gm. L.. W niniejszej sprawie organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję I instancji, jednocześnie uznając, iż wadliwy jest pogląd Wojewody [...], iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie w sprawie orzekał niewłaściwy organ. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004r. została wydana wbrew ustaleniom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co rażąco naruszyło przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i obligowało organ do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W opinii Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przeprowadził postępowanie odwoławcze naruszając art. 138 kpa. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 kpa "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Oznacza on zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji. I nie tylko chodzi tu o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wydaje zatem decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006r., I OSK 4451/06, LEX 290649). W rozpatrywanej sprawie strony od decyzji wydanej w oparciu o "nową" przesłankę stwierdzenia nieważności nie miały już możliwości złożenia odwołania. W niniejszej sprawie zastosowanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego innej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności (a więc odmienne zakwalifikowanie sytuacji faktycznej) oznacza, iż w jego ocenie decyzja I instancji była nieprawidłowa. Utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji powoduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję również naruszającą prawo. Na marginesie rozpatrywanej sprawy podnieść należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, winien mieć na względzie, iż rozpatrując odwołanie w postępowaniu nadzorczym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, ma uprawnienia reformatoryjne i może orzec co do istoty sprawy. Natomiast w przypadku, gdy uzna, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części to stosownie do treści art. 138 § 2 kpa winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ujawnione wady mające wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).