VII SA/Wa 2086/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 , art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie prowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...] –umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Powyższa decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego, który organ powiatowy przedstawił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] przekazał pismo H. M., w sprawie występujących uciążliwości w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Dodatkowo do pisma dołączono zgłoszenie B. i P. D. z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczące zamiaru wykonania prac remontowych ww. budynku, polegających na remoncie dachu, wymianie stolarki drzwiowej i okiennej, ociepleniu i malowaniu elewacji, tarasu, wymianie klinkieru i części zepsutego ogrodzenia, wymianie kostki brukowej wraz z chodnikami i podjazdami na terenie nieruchomości, oraz zgłoszenie z dnia 29 lipca 2011r. dotyczące wykonania prac budowlanych remontowych, polegających na wymianie nawierzchni chodników i podjazdów oraz na remoncie istniejącego ogrodzenia, furtki, bramy i wiaty śmietnikowej. Dodatkowo Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] poinformował organ, iż w dniu 29 kwietnia 2011 r. wpłynął wniosek ww. inwestorów (zmodyfikowany w dniu 15 czerwca 2011 r.) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie tarasu od strony ogrodu wraz z przebudową schodów zewnętrznych oraz przebudowie przedsionka wejściowego od frontu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...], postępowanie w tej sprawie nie zostało wówczas zakończone decyzją administracyjną. W związku z powyższym dnia 21 września 2011 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał oględzin w sprawie prowadzonych robót budowlanych ww. budynku przy ul. [...] w [...]. W wyniku powyższych oględzin stwierdzono prowadzenie robót budowlanych polegających na: przebudowie otworów okiennych i wymianie stolarki okiennej na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (do ukończenia pozostało wykonanie obróbek blacharskich okien), remoncie dachu polegającym na wymianie pokrycia dachowego; zamontowaniu urządzeń grzewczych - kolektory słoneczne firmy [...] (3 szt.); wykonano montaż trzech okien połaciowych; wykonano część ocieplenia budynku (trwały pracy wykończeniowe) oraz elewacji tarasu; rozpoczęto wymianę drzwi wewnętrznych (2 szt.); rozpoczęto wymianę kostki brukowej na zewnątrz budynku; wymieniono instalację wodną elektryczną, c.o., odpływy kanalizacji wodociągowej (dotyczy instalacji wewnątrz budynku) oraz piec c.o. wymieniono urządzenia kuchenne i łazienkowe; zlikwidowano balkon wyrównano elewację; wykonano nowy odpływ - rurę spustową z rynny dachowej przy starej rurze spustowej na terenie nieruchomości [...] oraz wykonano podłączenie z połacią dachu budynku nr [...] (zlikwidowano wspólne odprowadzanie wody). Odpływ - rura spustowa z dachu od strony budynku o nr [...] poprowadzona jest po murze zlicowanym z segmentem o nr [...]. Wg oświadczenia J. K. przedstawiciela inwestora, rura spustowa zostanie opuszczona po stronie nieruchomości nr [...] i wyprowadzona pod schodami w kierunku studni chłonnej oddalonej min. 2,0 m od granicy pomiędzy ww. nieruchomościami. Wielkość tarasu od strony ogrodu oraz istniejące schody nie zostały zmienione pod względem usytuowania i wielkości. Wizualnie nie stwierdzono występowania zagrożenia, za wyjątkiem braku balustrad przy powiększonych oknach oraz przy schodach zewnętrznych i tarasie. Roboty w zakresie rozbudowy czy zmiany formy przedsionka wejściowego nie zostały rozpoczęte. Ww. roboty budowlane zostały zgłoszone do wydziału administracji architektoniczno - budowlanej dla Dzielnicy [...], odpowiednio w dniu 5 kwietnia 2011 r. i dnia 1 sierpnia 2011 r. i wykonane zgodnie z ww. zgłoszeniami. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zgłosił sprzeciw wobec przebudowy otworów okiennych i wymianie stolarki okiennej w budynku przy ul. [...] w [...], wykonanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB dla [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji w zakresie przystąpienia do użytkowania otworów okiennych i wymienionej stolarki okiennej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...]. Zawiadomieniem z dnia 26 września 2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnie prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnie prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. W związku z zaskarżeniem powyższego rozstrzygnięcia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] pismem z dnia 4 września 2012 r. zwrócił się z prośbą do Urzędu [...] Biuro Geodezji i Katastru Delegatura w Dzielnicy [...], o przesłanie wypisu z rejestru gruntów dla nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz nieruchomości sąsiadujących, wraz z podaniem właścicieli, wieczystych użytkowników i władających, a do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...], o przesłanie kopii zgłoszeń dokonanych od 2010 r. przez inwestorów wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Z uzyskanej odpowiedzi od Urzędu [...] Biuro Geodezji i Katastru Delegatura w Dzielnicy [...] wynika, iż właścicielami budynku przy ul. [...] są B. i P. D., budynku przy ul. [...] właścicielem jest Miasto [...], a użytkownikiem wieczystym G.Ś., budynku przy ul. [...] właścicielem jest Miasto [...] a użytkownikiem wieczystym H. M., właścicielem drogi - ul. [...] jak również działki nr [...] (teren niezabudowany — nieużytek) zlokalizowanej pomiędzy ulicami [...] a [...] jest Miasto [...]. W związku z tym, iż prowadzone roboty budowlane w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] były uciążliwe dla właścicieli nieruchomości przy ul. [...] i [...] i mogły mieć niekorzystny wpływ na ich budynki, to uznano właścicieli tych nieruchomości za strony niniejszego postępowania administracyjnego. Wraz z pismem z dnia 2 października 2012 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] przesłał do organu powiatowego dokumenty będące w ich posiadaniu dotyczące nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...]. Z przesłanych dokumentów wynika, iż inwestorzy nie dokonali żadnych zgłoszeń dotyczących wykonania robót budowlanych oprócz tych z dnia 29 lipca 2011 r. i 4 kwietnia 2011 r. Dnia 22 listopada 2012 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Wydział Infrastruktury i Środowiska w sprawie sprawdzenia czy właściciele nieruchomości przy ul. [...] rozpoczęli inwestycję polegającą na przebudowie wiatrołapu oraz schodów prowadzących z tarasu do ogrodu w ww. budynku. Dnia 27 listopada 2012 r. została przeprowadzona kontrola w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...] prowadzi odrębne postępowanie w zakresie wykonanej przebudowy wiatrołapu oraz budowy schodów prowadzących do ogrodu z tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. W związku z zaskarżeniem ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swoich decyzji z dnia nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wskazał szczegółowo wytyczne organowi powiatowemu jakie powinien ustalić w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. W dniu 13 lutego 2014 r. przeprowadzono kolejne oględziny w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że inwestor przeprowadził roboty remontowo-budowlane polegające na remoncie dachu, wymianie stolarki drzwiowej, ociepleniu i malowaniu elewacji, posadzki tarasu, naprawie ogrodzenia, podjazdów i chodników - na podstawie zgłoszenia z dnia 4 kwietnia 2011 r. złożonego do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...], do którego urząd nie wniósł sprzeciwu. Wykonano również remont nawierzchni chodników i pojazdów, wymieniono część ogrodzenia, wykonano remont poszycia wiaty śmietnikowej - na podstawie zgłoszenia z dnia 29 lipca 2011 r. złożonego do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]Urzędu [...], do którego urząd nie wniósł sprzeciwu. Na podstawie decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (ostateczność [ sierpnia 2011 r.) przebudowano otwory okienne w elewacji wschodniej wraz z wymianą stolarki okiennej w pozostałych oknach. Roboty wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do ww. decyzji Prezydenta Miasta [...]. Ww. roboty wykonano pomiędzy 3 września a 8 września 2011 r. (wg dziennika budowy). Pozostałe roboty: takie jak wymiana posadzek, licowanie ścian wewnętrznych płytkami, roboty malarskie, nie wymagały uzyskania decyzji lub zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie stwierdzono występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ powiatowy mając na uwadze powyższe stwierdził, iż nie ma podstaw do wydawania jakichkolwiek nakazów w niniejszej sprawie i podjął decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania H. M. od ww. decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy zaznaczył, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Następnie organ II instancji wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się na terenie zespołu urbanistycznego i budowlanego "[...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Budynek nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków. Dalej organ odwoławczy podał, że w aktach sprawy oprócz protokołów oględzin znajdują się również kopie zgłoszeń do organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Zgłoszeniem z dnia 4 kwietnia 2011 r. inwestorzy zgłosili zamiar wykonania remontu dachu, wymiany stolarki drzwiowej i okiennej, ocieplenia i malowania elewacji, tarasu, wymiany klinkieru i części zepsutego ogrodzenia, wymiany kostki brukowej chodników i podjazdów na terenie nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2011 r. zgłoszono prace budowlane remontowe polegające na wymianie nawierzchni chodników i podjazdów oraz remoncie istniejącego ogrodzenia, furtki, bramy i wiaty śmietnikowej. Do zgłoszenia dołączono decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy przy piśmie z dnia 2 października 2012 r. przekazał kopię decyzji [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. zezwalająca inwestorom na prowadzenie prac budowlanych polegających na wymianie więźby dachowej, wykonaniu izolacji i nowych warstw dachowych, wykończeniu blachą w kolorze grafitowym, montażu okien połaciowych wymianie stolarki okiennej, drzwi wejściowych i garażowych, remoncie elewacji, remoncie tarasu. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się również Opinia techniczna nr [...], sporządzona we wrześniu 2011 r. przez inż. J. F., która wskazuje na pewne nieprawidłowości w zakresie odprowadzenia wód opadowych z nieruchomości przy ul. [...] wynikające z wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że w trakcie zleconego postępowania dowodowego, przedstawiciel organu I instancji nie stwierdził wskazanych w ww. opracowaniu nieprawidłowości oraz stwierdził, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodny ze sztuką budowlaną i przepisami prawa. Kontynuując uzasadnienie organ odwoławczy powołał przepis art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2, art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i stwierdził, iż wykonane roboty budowlane w budynku przy ul. [...] w [...] nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub wykonanie robót budowlanych, cześć z nich wymagała jedynie dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanej (prace remontowe, wymiana kostki brukowej, docieplenie budynku), co też inwestor uczynił. Organ odwoławczy podkreślił, że z pism Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] nie wynika aby wniesiony został sprzeciw do dokonanych ww. zgłoszeń. Przebudowa otworów okiennych i wymiana stolarki okiennej wykonane zostały na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy nadmienił, że w zakresie wykonanej przebudowy wiatrołapu oraz budowy schodów prowadzących do ogrodu z tarasu ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ powiatowy prowadzi odrębne postępowanie administracyjne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wykonywania robót objętych zgłoszeniem można przystąpić, jeśli w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. Organ odwoławczy podał, że obecnie nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie czasu rozpoczęcia przedmiotowych robót budowlanych tj. czy były one wykonane po upływie 30 dniowego okresu od dokonania zgłoszeń. Pierwsze oględziny w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone 21 września 2011 r., czyli już po upływie 30 dni od dokonania zgłoszeń, co uprawniało inwestora do ich wykonywania. Nadto organ dodał, iż w aktach sprawy znajduje się - kserokopia pisma skarżącej z dnia 25 lipca 2011 r. z treści którego wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są roboty budowlane, jednakże na jego podstawie niemożliwym jest jednoznaczne ustalenie jaki charakter miały te roboty i czy wymagały one dokonania zgłoszenia. Organ odwoławczy zaznaczył, że powyższe pozostaje jednak bez wpływu na tryb prowadzenia postępowania naprawczego. Wskazał, w jakich przypadkach powinno być prowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50—51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w jego toku i jest spowodowana brakiem podstaw prawnych do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Na koniec uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do kwestii oddziaływania przedmiotowych robót na budynek sąsiedni oraz uciążliwości spowodowanych prowadzonymi robotami budowalnymi wyjaśnił, iż właściciele sąsiednich nieruchomości mogą dochodzić roszczeń z tym związanych w ramach odrębnego postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła H. M. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 oraz 140 k.p.a. polegające na oparciu się o niepełne dowody z oględzin budynku przy ul. [...] przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji, również na podstawie postanowienia nr [...] organu odwoławczego, bowiem poddawano oględzinom tylko zewnętrzne elementy budynku, z pominięciem oględzin robót budowlanych wykonywanych wewnątrz budynku, mimo że przedmiotem postępowania było ustalenie m.in. czy wymiana stolarki drzwiowej i okiennej została wykonana na podstawie zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Nadto, niepełne przeprowadzenie oględzin doprowadziło do pominięcia podnoszonego przez skarżącą zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i przedstawionego przez nią na tę okoliczność dowodu w postaci opinii technicznej Opinii technicznej nr [...] z dnia [...] września 2011 r. opracowanej przez inż. J. F.. Zdaniem skarżącej te naruszenia przepisów postępowania, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, doprowadziły organ do niezastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, 2) naruszenie art. 7, art. 75 § 1, 76 § 1 w zw. z art.140 k.p.a., a) przez pominięcie znanej organowi z urzędu decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...]września 2011 r., znak [...], którą organ I instancji wyraził sprzeciw wobec przebudowy otworów okiennych i wymianie stolarki okiennej w budynku przy ul. [...] w [...] wykonanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] wydanej przez Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. Strona skarżąca wskazała, iż w uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdził i ustalił na podstawie pisma H. M. z dnia 25 lipca 2011 r. (doręczone organowi przez Wydział Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...]) i dołączonych do niego zdjęć: "Jednoznacznym jest fakt, iż inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę". Zdaniem skarżącej pominięcie tego dokumentu, który zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, doprowadziło organy obu instancji do błędnego ustalenia stanu faktycznego i do umorzenia postępowania z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a., b) przez pominięcie stwierdzonej urzędowo przez organ administracji architektoniczno- budowlanej dnia, w którym decyzja nr [...] wydana przez Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. stała się ostateczna. Zdaniem skarżącej zgodnie z adnotacją na Kierownika Referatu Realizacji Urbanistycznej Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] - A. L. dokonaną na decyzji, stała się ona ostateczna z dniem 26 sierpnia 2011 r., a nie dnia 16 sierpnia 2011 r., jak błędnie ustalił organ II instancji na podstawie protokołu oględzin z dnia 13 lutego 2014 r. Skarżąca wskazała, że adnotacja ta, będąca stwierdzeniem ostateczności decyzji, została dokonana 30 sierpnia 2011 r. oraz przez pominięcie, że P. D. odebrał dziennik budowy dnia 30 września 2011 r., co wynika z jego własnoręcznie napisanego oświadczenia. Skarżąca podniosła, że niezgodne ze stanem faktycznym są ustalenia organów obu instancji, że roboty objęte decyzją Prezydenta [...] nr [...] zostały wykonane między 3 września 2011 a 8 września 2011r., których organy dokonały na podstawie wpisów w dzienniku budowy. Skoro P.D. odebrał dziennik budowy 30 września 2011 r., to nie można było wykonać wpisów do dziennika w dniach 3-8 września 2011 r. Zdaniem skarżącej tej okoliczności organ w ogóle nie ocenił, 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 4 w związku z art.140 k.p.a., przez błędne ustalenie faktyczne, że "bezprzedmiotowość postępowania zaistniała w jego toku i jest spowodowana brakiem podstaw prawnych do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego", oraz niedostateczne wyjaśnienie tego twierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem stan prawny w toku postępowania nie ulegał zmianie. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy nie wyjaśnił zupełnie, na czym polega bezprzedmiotowość postępowania w tym przypadku. W szczególności istnieje możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 i art. 48 oraz art. 49b Prawa budowlanego do robót budowlanych zakończonych a wybudowanych bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia. Skarżąca podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że błędy w ustaleniach faktycznych, których organ dopuścił się w wyniku wadliwego przeprowadzenia dowodów lub pominięcia niektórych dowodów, nie dały organowi podstawy dla ustalenia, czy prace, których wykonywanie ujawniła skarżąca w piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. wymagały zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. W kolejnym zdaniu uzasadnienia decyzji organ zmienia stanowisko, podniósłszy, że brak tych ustaleń nie ma wpływu na tryb prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, którego to stanowiska organ nie uzasadnia wyczerpująco, 4) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie wykazanych w opinii technicznej inż. J. F. uszkodzeń w budynku skarżącej i w budynku G. Ś. wynikłych z niewłaściwego prowadzenia robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w sierpniu 2011 r., ograniczenie się wyłącznie do stwierdzonej w opinii nieprawidłowości wykonania odpływu wody opadowej, pominięcie pozostałych uszkodzeń ujawnionych w opinii, co doprowadziło organy obu instancji do zupełnego pominięcia możliwości występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia i błędnego ustalenia braku istnienia przesłanek do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem organy z góry założyły bezprzedmiotowość postępowania skutkującą jego umorzeniem, 5) błędną wykładnię art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzącą do uznania, że organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do zastosowania tego przepisu, bowiem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji nakazowej na podstawie tego przepisu, która to wykładnia doprowadziła organ odwoławczy do niewłaściwego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i uznania, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w jego toku, co z kolei dało organowi podstawę do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Nadto strona skarżąca wniosła o: o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2011 r., znak [...], z decyzji nr [...] Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2011r. z adnotacją na Kierownika Referatu Realizacji Urbanistycznej Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy [...] - A. L. o stwierdzeniu ostateczności decyzji, z wniosku o wydanie dziennika budowy na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta [...], a także z wydruków zdjęć z lipca 2011 r. i czerwca 2013 r. budynku przy ul. [...] w [...] zamieszczonych na portalu internetowym [...] dla ustalenia, że dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne naruszają art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 k.p.a., gdyż są sprzeczne z faktami urzędowo stwierdzonymi w dokumentach urzędowych. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczność sformułowaną w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powoła Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, bowiem stwierdzone naruszenia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, a te odnoszą się do prac wymagających zgłoszenia. Zatem podstawową zasadą prawa budowlanego wyrażoną ww. normą jest to, iż rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest jedynie dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych bez uzyskanego pozwolenia czy też skutecznego dokonania zgłoszenia jest samowolą budowlaną. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania bowiem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu jest co najmniej przedwczesne. Stosownie do obowiązków wynikających z przepisów k.p.a., organ winien ustalił stan faktyczny sprawy i dokonać jego oceny. W świetle bowiem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organy zobowiązane są do należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak wynika z akt postępowania, prowadzonego w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych, skarżąca w pismach z dnia 25 lipca 2011 r., 6 sierpnia 2011 r. twierdziła, że roboty budowlane są prowadzone już od kilkunastu miesięcy, wskazując rozpoczęcie ich na maj 2010 r. Organ w żaden sposób nie odniósł się do tych twierdzeń uznając, że w chwili obecnej nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie rozpoczęcia robót budowlanych. Sąd zauważa, że organ w tym zakresie nie poczynił nawet żadnych prób ustalenia czasu rozpoczęcia robót. Uznał, że kwestionowane roboty budowlane zostały wykonane w okresie między 3 a 8 września 2011 r. ale jak wydaje się z zapisów w dokumentach, dopuszczonych w postępowaniu sądowym, roboty budowlane wykonywane co najmniej na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie mogły być zrealizowane w tej dacie. Decyzja ta zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę otworów okiennych wraz z wymianą stolarki okiennej stała się ostateczna w dniu 26 sierpnia 2011 r., wniosek o wydanie dziennika budowy został złożony w dniu 30 sierpnia 2011 r. a odebrany przez inwestora dopiero w dniu 30 września 2011 r. Ponadto, powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu [...] września 2011 r. wydał decyzję nr [...], w uzasadnieniu której stwierdził, że inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu aktualne są zalecenia organu odwoławczego, który w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nakazał organowi I instancji ustalenie zakresu robót budowlanych oraz daty ich rozpoczęcia. Ustaleń tych organ winien dokonać poprzez analizę w odniesieniu do wszystkich robót budowlanych przeprowadzonych w budynku wskazując, które z nich zostały dokonane na podstawie zgłoszeń a które na podstawie pozwolenia. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Organ ponownie przeprowadzi postępowanie naprawcze biorąc pod uwagę wskazane zalecenia, ustosunkuje się do wszystkich twierdzeń skarżącej i zapewniając jej udział w każdym stadium postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku, rozstrzygając w pkt II na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sentencji.