VII SA/Wa 2088/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. H. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. W dniu [...] lipca 2005 r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], w trakcie których stwierdzono, że na przedmiotowej działce wykonano remont wiaty magazynowej o wymiarach 12 m. x 10 m. polegający na wymianie pokrycia dachowego oraz wykonano pięć słupów żelbetowych o wym. 20 m. x 20 m. i wysokości ok. 3 m., jak również dwa wieńce żelbetowe o przekroju 20 x 20 m. Z protokołu kontroli wynika, iż powyższe prace zostały przeprowadzone bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie ww. działki i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia: 1. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, 2. 3 egzemplarzy projektu budowlanego, wraz z opiniami, uzgodnieniami oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . W dniu [...] września 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), wydał decyzję nr [...] nakazującą Inwestorowi M. H. dokonanie rozbiórki budowanej wiaty magazynowej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na posesji przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż inwestor w wyznaczonym terminie tj. do dnia [...] sierpnia 2005 r. nie wykonał obowiązku dostarczenia odpowiedniej dokumentacji nałożonego postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., a zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 48 ust. 4, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odwołaniu z dnia [...] września 2005 r. od tej decyzji M. H. podniósł, iż nie zgadza się z decyzją nakazującą rozbiórkę rzekomo budowanej wiaty ponieważ nie uległy zmianie gabaryty tego budynku a prace polegały jedynie na wymianie kilkunastu skruszałych pustaków i wymianie skruszałego wieńca. Dokonanie tych - w ocenie odwołującego się - kosmetycznych prac spowodowane było zagrożeniem zawalenia się wiaty. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art. 48 Prawa budowlanego i wskazał, że wobec nieprzedstawienia przez skarżącego dokumentów wskazanych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca nr [...], organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Podniósł, że przepis art. 48 Prawa budowlanego zezwala wprawdzie na legalizację budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, ale to na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania, że takie warunki zachodzą. W sytuacji zatem, gdy inwestor nie dostarczy wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o uchylenie decyzji wydanej w I i II instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczące błędnego ustalenia przez organ faktu budowy wiaty i wskazał, że prowadzone prace sprowadzały się do kilku czynności stricte remontowych. W konsekwencji zarzucił organowi naruszenie art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia przez organ faktu budowania wiaty organ ten wskazał, że dokumentacja zebrana w sprawie jasno wskazuje, że zakres robót budowlanych można określić jako wykonywanie nowego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. Podstawowym przepisem będącym podstawą prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r. nakazującej dokonanie rozbiórki wiaty M. H. był przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku niespełnienia obowiązków określonych w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych i nakazującym przedłożenie odpowiednich dokumentów umożliwiającym wszczęcie procedury legalizacyjnej w stosunku do budowli posadowionej bez wymaganego prawem pozwolenia. Należy jednakże podkreślić, że podstawowym warunkiem zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 jest jednoznaczne stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istnienia samowoli budowlanej. Innymi słowy przepisu art. 48 ust. 1, jak również ust. 2-4 tego artykułu nie można zastosować w sytuacji, gdy wspomniany wyżej organ nie ustali w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, że inwestor wybudował obiekt wbrew zasadzie wyrażonej w art. 28 Prawa budowlanego, a zatem bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że ustawodawca przewidział od tej zasady szereg wyjątków, określonych w art. 29-31 cyt. ustawy. Jednym z wyjątków od zasady konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jako warunku koniecznego do prowadzenia określonej inwestycji stanowią określone w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Do takich robót zastosowanie znajdzie uproszczony tryb zgłoszeniowy uregulowany w art. 30 Prawa budowlanego. W konsekwencji inwestor zobowiązany jest przed terminem rozpoczęcia remontu zgłosić zamiar jego przeprowadzenia odpowiedniemu organowi dołączając wymagane dokumenty, w tym oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Należy w tym miejscu podkreślić, że uchybienie procedurze zgłoszeniowej lub prowadzenie robót budowlanych pomimo sprzeciwu zgłoszonego przez organ może również skutkować możliwością nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, jak również ewentualnym wszczęciem odpowiedniej procedury legalizacyjnej, niemniej jednak z odmiennościami wynikającymi z regulacji zawartej w art. 49b Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy Sąd uznał, iż organ II instancji rozpatrując odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2005 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty nie zbadał w sposób właściwy zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności nie wziął pod uwagę nieścisłości, które pojawiły się w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Wątpliwości te dotyczą przede wszystkim zakresu robót budowlanych prowadzonych przez M. H. na działce zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Przede wszystkim z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych na ww. działce wynika, iż inwestor przeprowadził remont wiaty magazynowej polegający na wymianie określonych elementów budowlanych, w tym pokrycia dachowego oraz wykonania określonych elementów konstrukcyjnych. Również skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał jednoznacznie, iż nie uległy zmianie gabaryty wspomnianej wiaty, a prace polegały jedynie na wymianie skruszałych pustaków i skruszałego wieńca, co spowodowane było koniecznością zabezpieczenia wiaty przed grożącym jej zawaleniem. Zdaniem Sądu w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie istniały podstawy do jednoznacznego ustalenia, iż na posesji przy ul. [...] w [...] realizowana jest inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Takie ustalenie wymagałoby dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które organ powinien przeprowadzić przy udziale stron i zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi regułami procesowymi, rozstrzygając wszystkie ewentualne wątpliwości i kierując się zasadą prawdy obiektywnej. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył przedstawionych wyżej okoliczności dotyczących zakresu prowadzonych robót budowlanych. Nie ustosunkował się również zupełnie do argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji powielając jedynie stanowisko wyrażone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Tym samym uchybił konieczności szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do wydania rozstrzygnięcia. W przypadku bowiem, gdy zgromadzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą wydania właściwej decyzji organ II instancji powinien, w oparciu o art. 138 § 2 kpa, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ze względu na konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wprawdzie ewentualne ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż prowadzone roboty budowlane miały charakter remontu nie zwalnia M. H. z przewidzianych w Prawie budowlanym obowiązków dotyczących zgłoszenia takich robót właściwemu organowi. Tym niemniej, jak wskazano wyżej, tryb zgłoszeniowy stanowi odmienną procedurą od przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego, na którym to przepisie organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Reasumując w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie zwrócił uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i braki w zgromadzonym materiale dowodowym, jak również nie ustosunkował się do argumentów M. H. zawartych w odwołaniu, czym naruszył zasady postępowania w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.