VII SA/Wa 2088/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], znak [...], [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia G.C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) za samowolnie wybudowane dwa silosy zbożowe, zlokalizowane na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] [...], gm. [...]– utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. uznał zażalenie G. C. za zasadne i wyznaczył organowi pierwszej instancji ostateczny termin na załatwienie sprawy dotyczącej m. in. trzech silosów zbożowych położonych w miejscowości [...] [...], gm. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie trzech silosów zbożowych położonych w miejscowości [...], gm. [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych art. 49b Prawa budowlanego dokumentów w celu legalizacji dwóch silosów zbożowych wybudowanych w ramach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy po zapoznaniu się z pismem G. C. postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na w/w postanowienie. Przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r. E. S. przedłożyła wymaganą dokumentację. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 5 000 zł za samowolnie wybudowane dwa silosy zbożowe położone w miejscowości [...], gm. [...]. G. C. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. W wyniku rozpoznania zażalenia zapadło opisane na wstępie zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw, z powodu których należałoby wycofać z obrotu prawnego postanowienie nr [...] z dnia [...]maja 2013 r. W jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo wszczął i prowadził postępowanie legalizacyjne w sprawie samowolnie wybudowanych dwóch silosów zbożowych. Podkreślił, iż opłata legalizacyjna stanowi obligatoryjny element procedury legalizacyjnej, a jej wysokość nie zależy od swobodnego uznania organu, lecz jest ściśle określona przepisami Prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie zażaleniowe wykazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył opłatę legalizacyjną. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 49b ustawy Prawo budowlane określa procedurę postępowania w przypadku samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Procedura ta jest w zasadzie tożsama z określoną w art. 48 i 49a ww. ustawy, z tym że wymagane są dokumenty odpowiednie dla zgłoszenia, tj.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiednie szkice i rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, projekt zagospodarowania działki lub terenu, zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczna, w dniu wszczęcia postępowania, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zaznaczył, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty przy piśmie z dnia [...] marca 2013 r., w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...] i [...], zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzające, że obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza budowę silosów zbożowych, projekt zagospodarowania działki na mapie do celów projektowych z naniesionymi silosami oraz opis techniczny i projektowy ww. obiektów. W ocenie organu odwoławczego analiza przedłożonych dokumentów potwierdziła zgodność z przepisami dwóch silosów zbożowych, w związku z czym należało nałożyć na inwestora opłatę legalizacyjną, która zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego wyniosła kwotę 5 000 zł. W postępowaniu legalizacyjnym na podstawie ww. przepisu nie występuje obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - w przypadku gdy budowa została zakończona, procedurę kończy wniesienie opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do treści zażalenia organ drugiej instancji wskazał, iż zarzuty w zakresie błędnego ustalenia granicy działek, a co za tym idzie niestwierdzenia, że jeden z silosów jest częściowo posadowiony na nieruchomości skarżącej nie znajdują potwierdzania w zebranym materiale dowodowym. W szczególności takiego stanowiska nie potwierdza załączona do dokumentacji technicznej mapa do celów projektowych, która została sporządzona przez uprawnionego geodetę D. B. w dniu [...] listopada 2012 r. Z ww. mapy wynika, że przedmiotowe silosy zbożowe nie przekraczają granicy działki nr ew. [...], na której są posadowione.Na mapie do celów projektowych zaznaczona jest odległość przedmiotowych silosów od granicy z działką nr ew. [...], która wynosi według mapy 0,38 m. Powyższe zdaje się potwierdzać w takim wypadku ustalenia organu powiatowego, co do usytuowania obiektów budowanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła G. C.. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone postanowienie narusza jej interes prawny, albowiem brak jest w sprawie ekspertyzy technicznej silosów – zwięzłego opisu technicznego, brak jest protokołu powykonawczego, z którego wynikałoby, czy inwestycja została wykonana zgodnie z projektem, w protokołach kontroli dokonanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., z dnia [...] września 2012 r. nie wpisano obmiarów trzech silosów oraz posadowienie trzeciego silosu, który nie jest naniesiony na mapę zasadniczą. Podniosła, że jej działka jest zalewana z powodu wybudowanego przez inwestora E. S. zbiornika wodnego gromadzącego wodę z podwórka oraz źle osadzone rynny i rury spustowe. Wskazała, że wobec wybudowania silosu, który zagraża bezpieczeństwu jej i jej rodziny, w przyszłości może dojść do katastrofy budowlanej, z powodu dużej wilgotności na działce skarżącej może dojść do obsunięcia ziemi i przechylenia silosu w stronę działki skarżącej. Podkreśliła, że przed wybudowaniem silosu i ustawieniem przęseł ogrodzenia, siatki przy zbiorniku wodnym inwestor winien był dokonać rozgraniczenia zgodnie z prawem. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca zażądała rozbiórki najbliżej położonego silosu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. pełnomocnik organu oświadczył, że odległość silosów od granicy nie była przedmiotem weryfikacji z punktu widzenia zgodności z przepisami technicznymi, organ oparł się na zaświadczeniu dotyczącym zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. T S. - pełnomocnik uczestniczki postępowania E. S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie wobec tego, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły bez wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77, 107 k.p.a. Podstawą prawną wydanych rozstrzygnięć jest art. 49 b ust. 4 i ust. 5 pkt 2, art. 59 g ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowaniaprzestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ust. 4 powołanego artykułu stanowi natomiast, że jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] grudnia 2012 r. zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wybudowania trzech silosów zbożowych przez E.S. na działce oznaczonej w ewidencji gruntów rolnych nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...], niezgodnie z dokonanym w dniu [...] maja 2009 r. zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych płyty fundamentowej pod silos zbożowy o pojemności [...]. Następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nałożył na E. S. obowiązek przedłożenia odpowiednich szkiców i rysunków wraz z określeniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu lub o ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor wykonał ww.. zobowiązanie - złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (własność działki nr [...] we wsi [...]), zaświadczenie Wójta Gmina [...], że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonej Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. [...]. z [...] stycznia 2004 r., Nr [...], poz. [...]) dopuszczalna jest budowa silosów zbożowych na działce nr [...] we wsi [...]. Teren ten oznaczony jest w planie symbolem "[...]" – teren zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, wypis z ww. planu miejscowego, opis techniczny sporządzony przez mgr inż. arch. M. W., w którym stwierdzono, że zastosowane rozwiązania są zgodne ze sztuką budowlaną, mapę do celów projektowych oraz szkice obiektów budowlanych (silosów na zboże). W tych warunkach zostało wydane postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 5 000 zł. Orzeczenie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, zapadło jednak bez niezbędnej dla jego prawidłowości, jako orzeczenia kończącego postępowanie legalizacyjne, oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji. Ograniczono się do lakonicznego stwierdzenia, że analiza przedłożonych dokumentów potwierdziła zgodność inwestycji z przepisami. Organy nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, mają obowiązek sprawdzenia, czy obiekt budowlany wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie, że organy w ogóle nie dokonały sprawdzenia zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, co potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie w dniu [...] grudnia 2013 r. Do budowli rolniczych, jakimi niewątpliwie są silosy zbożowe, zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r., Nr 132, poz. 877 ze zm.). Organy nie zweryfikowały, czy wybudowane silosy odpowiadają warunkom technicznym określonym w ww. rozporządzeniu, w szczególności w § 8 tego rozporządzenia, w którym ustalone są m.in. minimalne odległości silosów na zboże i pasze o pojemności do 100 ton. Wprawdzie należy zgodzić się z konstatacją organu odwoławczego, że przebieg granic organ opiera na granicy prawnej w świetle właściwych dokumentów ale nie zwalnia to organów nadzoru budowlanego od konieczności dokonania oceny inwestycji w ww. zakresie, także w kontekście odległości wzniesionych obiektów budowlanych od granicy z działką sąsiednią nr [...], której właścicielem jest skarżąca. Rozpoznając ponownie sprawę organy będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 152 oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.).