VII SA/Wa 2089/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty O. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...], znak:[...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], znak:[...], nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 5 500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] , znak:[...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej firmie P. pozwolenia na budowę traktu światłowodowego na terenie Powiatu O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podniósł, że Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia ww. sprawy prawidłowo ustalił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień 7 lipca 2006 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana w dniu [...], czyli po upływie 158 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 82 dni z tytułu zawieszenia postępowania wskazuje, że Starosta O. przekroczył termin wynikający z ww. ustawy o 11 dni. W konsekwencji wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę wyniósł 5500 zł. Odnosząc się do argumentów Starosty O. dotyczących nieodliczenia przez Wojewodę [...] 7 dni przewidzianych na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wyznaczenie przez organ 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia, zgodnie z art. 141 kpa, jest czynnością organu, która jakkolwiek ma umocowanie w przepisie prawa, to jednak stanowi zwykły element postępowania administracyjnego niewymagający nadzwyczajnych działań organu w celu nadania procedurze właściwego biegu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organy związane są terminami określonymi w art. 35 kpa, w związku z czym termin 65 dni nie jest dla organu terminem do załatwienia sprawy, jednakże zachowanie tego terminu pozwala organowi uniknąć sankcji w postaci kar pieniężnych (organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/06). Na powyższe postanowienie Starosta O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zawarł zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego i wniósł o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, iż do terminu 65 dni nie wlicza się terminów przewidzianych przepisami prawa do dokonania określonych czynności i nie precyzuje, że dokonanie tych czynności dotyczy tylko i wyłącznie organu wydającego pozwolenie. Wskazał, że prawo stron do wniesienia zażalenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania jest terminem, który jest przewidziany przepisami prawa do dokonania określonych czynności. Zdaniem Starosty O., który powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Wa 493/04) termin doręczenia postanowienia za pośrednictwem poczty nie może obciążać organu, gdyż są to działania od niego niezależne. Ponadto Starosta O. wyraził pogląd, iż regulacja przyjęta w art. 35 ust. 6 ma na celu przyspieszenie załatwienia sprawy pozwolenia na budowę i nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawa strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Zdaniem Skarżącego oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 35 ust. 6 jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania, które w niniejszej sprawie zakończyło się decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Dlatego w ocenie Starosty O. wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne i w konsekwencji obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną. Skarżący na poparcie swojej argumentacji powołał postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ podniósł przy tym, iż postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji kończącej postępowanie nie stanowi przeszkody do orzeczenia w przedmiocie wspomnianej kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego dotyczącego niemożności wydania postanowienia w oparciu o art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu rażącego naruszenia prawa i nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] Sąd uznał za chybiony pogląd o niedopuszczalności wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego po zakończeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Należy w tym miejscu podnieść, iż obecne brzmienie cytowanego art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego zostało wprowadzone przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Przedmiotowa nowelizacja doprecyzowała dokładny, liczony w dniach okres, w którym organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie była to jednak najważniejsza zmiana. Przede wszystkim ustawodawca wprowadził jednoznaczne określenie formy orzeczenia, jakim organ wyższego stopnia wymierza grzywnę (postanowienie), a w szczególności przesądził o jego zaskarżalności, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia. Zacytowane przez Starostę O. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05 (publ. ONSAiWSA 2006/1/22) zostało wydane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym i jako takie - w odniesieniu do podnoszonej kwestii - straciło całkowicie na swojej aktualności. W obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny ma formę postanowienia i jest zaskarżalne w drodze zażalenia, a organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, tym razem w przedmiocie wymierzenia grzywny. Podkreślenia w tym miejscu wymaga także, iż jednym z elementów charakteryzujących określony stosunek administracyjno-prawny jest tożsamość stron postępowania administracyjnego. W sprawie wymierzenia kary stronami postępowania administracyjnego nie są podmioty ustalone na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, lecz wyłącznie organ odpowiedzialny za szybkie procedowanie i wydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 ust. 6 i organ wydający postanowienie w przedmiocie kary pieniężnej za niedopuszczalną zwłokę. Przedmiotem tak ustalonej sprawy administracyjnej, która - de facto jest kontrolowana w niniejszym postępowaniu - nie jest udzielenie pozwolenia na budowę, lecz zasadność i wymiar kary pieniężnej orzeczonej właśnie w oparciu o cytowany art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W rezultacie Sąd nie dopatrzył się kwalifikowanej wady prawnej, która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Tym niemniej skarga Starosty O. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Organ nie wliczył bowiem do terminu 65 dni wynikającego z przepisu prawa terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Należy podkreślić, że stosownie do art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Oznacza to, że skutek prawny w postaci podjęcia postępowania administracyjnego ustawodawca wiąże z ostatecznym charakterem postanowienia w tym przedmiocie, zaś wydanie decyzji w okresie, w którym możliwe jest wniesienie przez stronę zażalenia oznaczałoby przedwczesne, a w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania i wydawanie rozstrzygnięć merytorycznych. W kontrolowanej sprawie Starosta O. podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...] znak: [...], które zostało doręczone inwestorowi w dniu 4 grudnia 2006 r. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę traktu światłowodowego została wydana przez Starostę O. w dniu [...], a zatem po upływie 7-dniowego terminu przewidzianego przepisami prawa na wniesienie zażalenia, który - w ocenie Sądu - powinien również zostać wliczony do ustawowego 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wprawdzie wliczeniu podlegają jedynie okresy związane z pewnymi zdarzeniami o charakterze nadzwyczajnym np. okres zawieszenia postępowania, jednakże termin przewidziany na wniesienie ewentualnego zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania jest integralnie z tym zawieszeniem związany, a wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę przed jego upływem byłoby wadliwe. Wojewoda [...] prowadząc na nowo postępowanie administracyjne w trybie art. 35 ust 6 Prawa budowlanego będzie miał na uwadze ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wytyczne dotyczące konieczności odliczenia 7-dniowego terminu przewidzianego na złożenie zażalenia na postanowienie Starosty O. z dnia [...]. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.