VII SA/Wa 2090/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2009 r. sprawy ze skargi I. K. i M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2007r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I. K. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 § 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych (polegających na adaptacji poddasza na pomieszczenia mieszkalne oraz na rozbudowie budynku mieszkalnego) z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa prowadzonych na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w G. - w części dotyczącej udziału I. K. oraz M. Z. jako stron przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a krąg pomiotów pozostaje ten sam w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. W ocenie organu, I. K. i M. Z. nie wykazały swojego interesu prawnego w sprawie poprzez przedłożenie stosownych dokumentów. Zgodnie z zapisami księgi wieczystej KW [...], jedynym właścicielem nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w G. był R. Z. zmarły w dniu [...] października 1975 r., ojciec I. K. i mąż M. Z. Według oświadczenia I. K. złożonego w dniu 22 sierpnia 2007 r., nie zostało przeprowadzone postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym R. Z. W wypisie z rejestru gruntów M. Z. widnieje jako użytkownik, natomiast w księdze wieczystej brak jest stosownego wpisu dotyczącego użytkownika wieczystego. Organ zaznaczył, iż dane pochodzące z ewidencji gruntów nie dają pewności co do prawdziwości informacji w nich zawartych, inaczej niż wpisy dokonywane w księgach wieczystych, które korzystają z domniemania prawdziwości (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych), a zatem brak jest podstaw prawnych do uznania M. Z. za stronę postępowania. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie I. K., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik M. Z. Interes prawny w sprawie wywiodła z art. 922 i art. 931 Kodeksu cywilnego. Wskazała, iż wraz z matką i siostrą są spadkobiercami ustawowymi, dziedziczącymi przedmiotową nieruchomość, gdyż żadna z nich nie zrzekła się praw spadkowych po zmarłym R. Z. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. K., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na mocy art. 30 § 5 k.p.a., w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w razie ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W ocenie organu, należało rozważyć, czy nie istnieje potrzeba zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wystąpienia do sądu powszechnego o wyznaczenie osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej bądź kuratora spadku dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w G. Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 443/08 z uwagi na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 30 § 5 k.p.a. W ocenie Sądu, w przedstawionym stanie faktycznym sprawy nie było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie tylko w sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i nie może być interpretowany rozszerzająco. Organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że w kontrolowanej sprawie należy rozważyć, czy nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec istnienia przesłanek, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Sąd zauważył, iż spadek uważa się za nieobjęty, jeśli spadkobiercy nie sprawują nad majątkiem spadkowym faktycznej pieczy, a taka sytuacja niewątpliwie nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż M. Z. i I. K. faktycznie władają nieruchomością przy ul. [...]. Sąd nie podzielił stanowiska organu drugiej instancji w zakresie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem nie można było przyjąć, że od uzyskania przez I. K. i M. Z. postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po R. Z. zależy byt postępowania dotyczącego zgodności wykonanych na sąsiedniej działce robót budowlanych z decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie wydanie decyzji merytorycznej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że M. Z. i I. K. nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, z którego wynikają ich uprawnienia czy obowiązki. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły I. K. i M. Z. W skardze podniosły, iż postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w G. zostało ponownie umorzone, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżące nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., mimo iż Sąd w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. zawarł czytelne wskazówki co do prawidłowości postępowania nadzorczego. Zaskarżona decyzja całkowicie pomija meritum sprawy, nie uwzględniając stanowiska Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] września 2007 r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w G. – w części dotyczącej udziału I. K. i M. Z. jako stron postępowania. Na wstępie wskazać należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien był mieć na względzie treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 443/08. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Stwierdzić należy, iż wskazań zawartych w powyższym wyroku organ nie uwzględnił. Organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie niezasadnie przyjęły, iż skarżącym nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Jak bowiem zauważył Sąd w uzasadnieniu w/w wyroku, M. Z. oraz I. K. faktycznie władają nieruchomością przy ul. [...], nie można zaś przyjąć, że od uzyskania przez I. K. i M. Z. postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku po R. Z. zależy byt postępowania. Okoliczność, iż skarżące nie przeprowadziły postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym R. Z. nie oznacza, że organ nie powinien był uwzględnić dyspozycji art. 931 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w pierwszej kolejności powołane są z ustawy do spadku dzieci spadkodawcy oraz jego małżonek. Umorzenie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego należy zatem ocenić jako nieprawidłowe, gdyż organ wadliwie uznał, że skarżące nie mają przymiotu strony. Wskazać także należy, iż niniejsze postępowanie zostało wszczęte na wniosek I. K. i M. Z., dlatego też niezrozumiała jest decyzja organu nadzoru budowlanego o umorzeniu postępowania administracyjnego "w części dotyczącej udziału I. K. oraz M. Z. jako stron przedmiotowego postępowania". Z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się postępowanie z urzędu. Umarzając postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zgodności realizacji robót na działce nr [...] w G. z decyzją o pozwoleniu na budowę z powodu braku po stronie wnioskodawczyń przymiotu strony, organ nie mógł umorzyć go w części, zresztą nie wiadomo, w jakiej. W przypadku uznania, iż wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek podmiotu, który nie jest stroną, organ umarza wszczęte postępowanie (w całości). Przypomnieć należy, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest to brak przedmiotu postępowania rozumianego jako konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty jest zasadą. Dlatego działalność orzecznicza administracji publicznej powinna zmierzać do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nawet ewentualna bezzasadność żądania strony nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, bowiem brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym. W konsekwencji bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż jest to niezgodnym z prawem uchylaniem się przez organ od merytorycznej oceny sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco – ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na podstawie prawa materialnego i w oparciu o ustalony stan faktyczny brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 1997 r. sygn. akt I SA/Wr 871/96). Naruszenie w/w przepisu przez organ przy wydaniu kontrolowanej decyzji polegało na dokonaniu nieprawidłowej oceny w zakresie wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, uprawniającej organ do umorzenia postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien ocenić, czy roboty budowlane polegające na adaptacji poddasza na pomieszczenia mieszkalne oraz rozbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w G. wykonano zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i przepisami prawa. Rzeczą organu będzie zatem wydanie decyzji merytorycznej, jak już podniesiono w wyroku Sądu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 443/08. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 w/w ustawy.