VII SA/Wa 2091/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003r. na podstawie art. 157 § 1 oraz 158 §1 w związku z art. 156 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r, Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. i S. R. - stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 1996 r. w części dotyczącej określenia terminu wykonania nakazu rozbiórki, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności w.w. decyzji: Wojewody O. i Prezydenta Miasta O.. Organ wyjaśnił, iż E. i S. R. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 1996r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 1996r., nakazującą Prezesowi Spółdzielni Mieszkaniowej Budownictwa Jednorodzinnego "A." - S. R. wykonanie rozbiórki w segmencie domu jednorodzinnego przy ul. W. w O.: ściany kominowej i klatki schodowej - w terminie do dnia 15 czerwca 1996r., oraz wykonanie odprowadzenia wód opadowych w terminie natychmiastowym. Jak wynika z akt sprawy, kontrolowana decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżących została ona poprzedzona rozstrzygnięciami zmierzającymi do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...] lipca 1995 r. Prezydent Miasta O. wydał bowiem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych domu przy ul. W. w . - dotyczących budowy segmentu szeregowca przylegającego do budynku przy ul. A.. Następnie, Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] czerwca 1995r., znak: [...], zobowiązał inwestora do dostarczenia opinii kominiarskiej, orzeczenia technicznego oraz orzeczenia określającego wpływ różnicy poziomów połaci dachowych - w terminie do dnia 31 lipca 1995 r. Wobec nie przedstawienia przez Spółdzielnię Budownictwa Jednorodzinnego "A." wymienionych powyżej orzeczeń i opinii, Prezydent Miasta O. w dniu [...] stycznia 1996r. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę części obiektu, które zostały wykonane niezgodnie z projektem, dokumentacją techniczną oraz Polskimi Normami. Na skutek wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta O., Wojewoda O. utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r., Zgodnie z art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie niewykonania obowiązków o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 - nałożonych powyższą decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 1995 r. - właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec niewykonania przez inwestora obowiązku nałożonego powyższą decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia [...] czerwca 1995 r., organ administracyjny słusznie nakazał dokonanie rozbiórki części obiektu wykonanego niezgodnie z projektem oraz Polskimi Normami. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż będące przedmiotem weryfikacji w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym decyzje w części dotyczącej określenia terminu rozbiórki, wypełniają dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. zostały wydane w tej części bez podstawy prawnej. Ponieważ brak było, w obowiązujących w dniu wydania decyzji przez Wojewodę Olsztyńskiego i Prezydenta Miasta O., podstawy prawnej do orzekania o terminie dokonania rozbiórki, należało stwierdzić nieważność przedmiotowych decyzji w tej części. W pozostałej części natomiast w ocenie organu przedmiotowe decyzje nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, stąd też odmówiono stwierdzenia ich nieważności w pozostałym zakresie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2003r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa (Dz. U. z 2000r, Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. i S. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2003r. W wyniku ponownego rozpatrzenia organ powtórzył swoją argumentację wskazując, iż brak było, w obowiązujących w dniu wydania decyzji przez Wojewodę O. i Prezydenta Miasta O., podstawy prawnej do orzekania o terminie dokonania rozbiórki, należało więc stwierdzić nieważność przedmiotowych decyzji w tej części, natomiast w pozostałej części przedmiotowe decyzje nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 r., W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia 8 lutego 2008 r. J. S. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] października 2003 r. Dokonując analizy akt sprawy organ stwierdził, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003r. oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003r. dotknięte są wadą rażącego naruszenia prawa. Weryfikując decyzję Wojewody O. z dnia [...]kwietnia 1996r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 1996 r., w postępowaniu nieważnościowym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był stwierdzić nieważność ww. rozstrzygnięć w całości, a nie ograniczać się do stwierdzenia ich nieważności w zakresie, w jakim orzekały o terminie wykonania nakazu rozbiórki, albowiem decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia1996 r. z uwagi na skierowanie jej "do wykonania" do Prezesa Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "A." - S. R. była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 § 4 kpa, tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wojewoda O. poprzez wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 1996 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...]stycznia 1996 r., rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wobec powyższych ustaleń należy stwierdzić, że wydając decyzję z dnia [...] października 2003r. rażąco naruszono art. 156 § 1 pkt 4 kpa, natomiast wydając decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. organ nadzorczy rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Organ wyjaśnił ponadto, że efektem niniejszej decyzji będzie konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku E. i S. R. z dnia [...] sierpnia 2003r. w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 1996 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]grudnia 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kpa (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenia sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał własne stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2008 r., iż weryfikując decyzję Wojewody O. z dnia [...] kwietnia 1996 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 1996r. w postępowaniu nieważnościowym należało stwierdzić nieważność ww. rozstrzygnięć w całości, a nie ograniczać się do stwierdzenia ich nieważności w zakresie, w jakim orzekały o terminie wykonania nakazu rozbiórki, albowiem decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 1996 r., z uwagi na skierowanie jej do wykonania do Prezesa Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego "A." S. R. była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. tj. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa). Natomiast Wojewoda O. poprzez wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 1996r., utrzymującej w mocy decyzję rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. złożył J. S. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie w sposób celowy pominięto prawa i obowiązki wynikające z ustawy Prawo budowlane osób pełniących określone funkcje, bowiem Prezes Spółdzielni A. jest kierownikiem budowy stąd też mógł być stroną postępowania. Ponadto decyzję nakazującą rozbiórkę skierowano do Prezesa Spółdzielni, jako kierownika budowy co przesadza, że jest on stroną postępowania. Zdaniem strony skarżącej brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń, gdyż nie wprowadzają one żadnych wątpliwości co do strony zobowiązanej, co najwyżej określają ją w sposób niepełny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W przedmiotowym postępowaniu obowiązkiem organu było ustalenie czy własna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] listopada 2003r. i z dnia [...] października 2003r. wypełniała przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W opinii Sądu, organ administracji orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności powołanych na wstępie decyzji. Jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] stycznia 1996r. nakazująca rozbiórkę skierowana została do prezesa Spółdzielni Budownictwa Jednorodzinnego A. S. R. uznać zatem należało, iż została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie wypełniając tym samym przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W myśl art. 30 § 3 kpa strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W niniejszej sprawie jako adresat decyzji wskazana została osoba piastująca określoną funkcję w strukturze organizacyjnej strony, a mianowicie prezes spółdzielni, a nie spółdzielnia jako taka. To, że prezes spółdzielni i czy jej zarząd są organami spółdzielni nie zmienia faktu, że podmiotem występującym w obrocie publicznoprawnym jak i w stosunkach cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych jest wyłącznie spółdzielnia jako osoba prawna. Wynikają z tego określone konsekwencje w tym i taka, że podmiotem praw i obowiązków jest spółdzielnia, a nie jej organy. Stąd też adresatem wszelkich decyzji może być osoba prawna, a nie jej prezes. Adresat decyzji jest stroną postępowania, zaś decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, jest zatem konieczne skierowanie decyzji wyłącznie do stron postępowania. Również dokonanie przez organ drugiej instancji oceny prawnej orzeczenia pierwszoinstancyjnego i utrzymanie go w mocy przy jednoczesnym istnieniu podstaw do jego uchylenia stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę uznać należy, iż zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2003r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2003r. Organ bowiem odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń w powołanym zakresie, w przypadku gdy podstawy do stwierdzenia nieważności bezspornie istniały, sam rażąco naruszył art. 156 § 1 kpa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Dlatego też rozstrzygnięcia organu administracji stwierdzające nieważność własnych orzeczeń należy uznać za słuszne i zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.