VII SA/Wa 2094/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. J. H. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., Nr [...], znak: [...]; stwierdzającej, na wniosek W. i Z. S., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002r., Nr [...], znak: [...]; udzielającej M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym, na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. M., w K.- uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., Nr [...], znak: [...]; i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r" Nr [...], znak: [...]; Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek W. i Z. S., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002r., Nr [...], znak: [...]; udzielającej M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym, na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. M., w K.. To rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1281/14; uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...]; oraz poprzedzającą ww. rozstrzygnięcie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., Nr [...], znak: [...]; odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002r., Nr [...], znak: [...]. W wyroku Sąd wskazał, powtarzając za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt II OSK 2935/12; na konieczność dokonania pogłębionej analizy stanu faktycznego. Stwierdził potrzebę ustalenia, czy sporny budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, czy też nie. Zwrócił uwagę na toczące się, w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, które zostało umorzone wobec wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002r., Nr [...], znak: [...]. Formułując wskazania co do dalszego postępowania, podniósł konieczność ustalenia, czy doszło do rozbudowy budynku, a jeżeli tak, czy inwestor posiadał stosowne pozwolenie na budowę, poprzez porównanie powierzchni budynku zgłoszonej w akcie notarialnym z dnia [...] września 1999r. (Rep. A Nr [...]), decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002r., Nr [...] oraz zawiadomieniu o zakończeniu budowy. W ocenie Sądu zmiana powierzchni budynku w okresie od dnia [...] września 1999r. do dnia [...] lutego 2002r., w sposób oczywisty świadczyć będzie o jego rozbudowie. Ponadto, ustaleń wymagała okoliczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., Nr [...], znak: [...]; wynika stwierdzenie przez organ wojewódzki, że inwestor przed złożeniem wniosku o zmianę sposobu użytkowania samowolnie rozbudował istniejący na działce inwestycyjnej budynek gospodarczy. Ustalenie w powyższym zakresie organ pierwsze instancji oparł na treści aktu notarialnego z dnia [...] września 1999r. (Rep. A Nr [...]) - umowie kupna działki nr ew. [...]; oraz treść pism: Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...]; Archiwum Państwowego w W. Oddziału w [...] z dnia [...] marca 2015r., znak: [...]; Starosty [...] z dnia [...] marca 2015r., znak: [...]; z których wynika, że nie odnaleziono akt sprawy dotyczących rozbudowy budynku na działce nr ew. [...], jak również w rejestrach wydanych w latach 1973-1981 pozwoleń na budowę - wpisów dotyczących rozbudowy; budynku na działce nr ew. [...]. Brak dokumentu "z którego wynikałoby jakie miał poprzednie przeznaczenie" budynek objęty spornym zamierzeniem inwestycyjnym, w ocenie Wojewody [...] stanowi, że decyzja organu stopnia podstawowego wydana została z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), z uwagi na okoliczność, że "rozbudowana część budynku nie posiada legitymacji prawnej realizacji inwestycji". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że w świetle odwołania decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 153 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.), zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekracza kompetencje organu odwoławczego, co uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym. Organ pierwszej instancji w sposób niepełny, a co za tym idzie dowolny, ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę decyzji. Bezwzględnie obowiązujący art. 153 p.p.s.a. oznacza, że organ administracji publicznej orzekając ponownie w tej samej sprawie nie może nie uwzględnić wskazań co do dalszego postępowania. W wytycznych wyrażonych przez Sąd w wyroku z dnia 10 września 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1281/14; organy zobowiązane były do ustalenia czy budynek przy ul. M. nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, o czym wnioskodawcy informowali w sierpniu 2001 r. Sąd administracyjny wskazał przy tym na toczące się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne umorzone w związku z wydaniem decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania. Z akt organu wojewódzkiego nie wynika natomiast, aby Wojewoda [...] podjął działania zmierzające do ustalenia, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2002r., Nr [...], pozostaje w obrocie prawnym oraz jakich ustaleń dokonał organ nadzoru budowlanego w związku z informacją wnioskodawców z sierpnia 2001 r. o możliwości zaistnienia samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. M.. Poza zakresem ustaleń Wojewody [...] pozostała również okoliczność toczącego się postępowania wznowieniowego w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002r., Nr [...], znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2010r" Nr [...], znak: [...]; Starosta [...] odmówił uchylenia, we wznowionym na wniosek W. i Z. S. postępowaniu, własnej ww. decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. Analiza posiadanej dokumentacji prowadzi do wniosku, że od rozstrzygnięcia wydanego przez organ stopnia podstawowego we wznowionym postępowaniu wniesione zostało odwołanie, jednakże brakuje informacji w jaki sposób zostało rozpatrzone i czy stanowiło przedmiot oceny sądu administracyjnego. Powyższa okoliczność, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma istotne znaczenie dla sprawy, albowiem we wniosku o wznowienie postępowania W. i Z. S. podnosili, że budynek którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę argumentując swoje stanowisko w sposób tożsamy, jak w niniejszym postępowaniu. Organ drugiej instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjna z dnia [...] sierpnia 1999r. przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...], zgodnie z którą na obszarze projektowanej działki nr ew. [...] istnieje budynek gospodarczy a jego zarys odpowiada budynkowi objętemu spornym zamierzeniem inwestycyjnym (inwentaryzacja - rys. nr 2 Treść ww. dokumentu powołana została w akcie notarialnym z dnia [...] września 1999r Rep. A Nr [...], w którym powierzchnia użytkowa murowanego budynku gospodarczego określona została jako 39 m2. Powyższe, w przekonaniu organu odwoławczego, czyni wątpliwym ustalenie Wojewody [...], zgodnie z którym budynek gospodarczy został samowolnie rozbudowany w okresie od dnia [...] września; 1999r. do dnia [...] lutego 2002r. Jednocześnie nie oznacza to, że do rozbudowy budynku gospodarczego nie doszło w okresie do [...] września 1999r. Ustalenia przy tym wymaga, czy nastąpiło to w oparciu o stosowne decyzje właściwych organów administracji publicznej, czy też samowolnie. Źródłem wątpliwości organu odwoławczego jest treść kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] kwietnia 1986r., zaewidencjonowanej pod nr [...] (w aktach [...]), z której wynika, że na działce nr ew. [...], w miejscu obiektu objętego sporną inwestycją, znajduje się mały budynek gospodarczy. Co prawda organ pierwszej instancji występował do Starostwa Powiatowego w [...] oraz Archiwum Państwowego w W. Oddziału w [...] jednakże zapytania organu wojewódzkiego dotyczyły okresu od dnia [...] września 1999r. do dnia [...] lutego 2002r. (k. 13) oraz lat 1973-1981 (k. 18, 21), nie zaś okresu od roku 1986 do roku 1999, kiedy to inwestor mógł dokonać rozbudowy. Oceniając uzyskane informacje Wojewoda [...] winien uwzględnić możliwość zniszczenia części dokumentów w wyniku pożaru budynku Urzędu Miasta i Gminy [...], na co zwrócił uwagę Starosta [...] w piśmie z dnia [...] marca 2015r., znak: [...] (k. 13). Informacje dotyczące daty zakończenia budowy, bądź przebudowy oraz wskazujące stopień pewności ustalenia ww. dat, jak również informacja o zakresie przebudowy budynku zawarte są w rejestrze budynków oraz kartotece budynku, stosownie do § 24 ust. 1 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 8, 9, 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200Ir. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2015, poz. 542) oraz § 26 ust. 1 w zw. z § 63 ust. 1 pkt 8, 9, 11 ww. rozporządzenia. Treść ww. dokumentów urzędowych pozwoli, w przekonaniu organu odwoławczego, na poczynienie jednoznacznych ustaleń w zakresie daty rozbudowy oraz legalności wykonanych robót budowlanych, tym bardziej że inwestor twierdzi, iż dokumentacja projektowa zaginęła. Nie można również wykluczyć, że dokumentację projektową posiadają członkowie rodziny inwestora, tj. A.P. – E. D., bądź A. P.. W tym celu za zasadne będzie zwrócenie się przez organ pierwszej instancji do ww. osób o złożenie wyjaśnień. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak ustaleń Wojewody [...] w powyższym zakresie, dotyczącym istotnej okoliczności faktycznej, świadczy o uchybieniu przez organ pierwszej instancji przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością weryfikowanego rozstrzygnięcia. Ponadto, poza oceną Wojewody [...] pozostała ocena decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002r., Nr [...], znak: [...]; z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 47), które miało w niniejszej sprawie zastosowanie. Wskazać należy, że wymagania formalne jakim powinien odpowiadać wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego określał § 8 ww. rozporządzenia. Organ drugiej instancji wskazując na niekompletność materiału dowodowego, a co za tym idzie braki w zakresie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015r., Nr [...], znak: [...] stwierdził, że konieczne jest uchylenie w całości ww. decyzji organu wojewódzkiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ocenił, ze nie było możliwe skorzystanie z art. 136 k.p.a., który jak wynika z jego treści dotyczy wyłącznie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, w sytuacji jeżeli nie uczynił tego organ pierwszej instancji, narusza zarówno przepisy art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznacza przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, ustalenie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Wojewoda [...] ponownie rozpoznając sprawę winien podjąć działania zmierzające do cyt. "uzupełnienia stanu faktycznego sprawy", tj. zwrócić się do organów nadzoru budowlanego w celu ustalenia w jaki sposób zakończyło się postępowanie administracyjne umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2002r" Nr [...], znak: [...] [...]. Po wtóre, organ wojewódzki, z urzędu, powinien dysponować wiedzą w jaki sposób zakończyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Starost; [...] z dnia [...] lutego 2010r" Nr [...], znak: [...]. Po trzecie, organ pierwszej instancji powinien ponownie zwrócić się do organów, w posiadaniu których może znajdować się dokumentacja z lat 1986-1999 oraz członków rodziny inwestora o nadesłanie decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z projektem budowlanym dotyczących rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] Jednocześnie stosownych ustaleń faktycznych w powyższym zakresie Wojewoda; [...] winien dokonać na podstawie danych zawartych w ewidencji budynków oraz kartotece budynków. Następnie w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy Wojewoda [...] winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając. Powinien mieć też na uwadze, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015r., poz. 702); uznający art. 156 § 2: K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli W. S. i Z. S.. Wnieśli o uchylenie zaskarżone decyzji w całości i cyt. "utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dn. [...] kwietnia 2015 r. znak [...], oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi przedstawili przebieg postępowania oraz; merytoryczną ocenę okoliczności sprawy, przemawiającą w ich ocenie za trafnością rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżących ustanowiony z urzędu popierając skargę wskazała dodatkowo na naruszenie prze organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. , który nie powinien mieć zastosowania w okolicznościach sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi m in. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. . Organ nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania jest pochodzący z 2010r., wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Postępowanie w sprawie trwa zatem od sześciu lat. Tymczasem organ decyzją zaskarżona w sprawie niniejszej uchylił decyzję organu pierwszej instancji, co musi skutkować wydłużenie prowadzonego postępowania. Naruszenie zasady ekonomii postępowania administracyjnego miałoby usprawiedliwienie gdyby decyzja kasatoryjna była uzasadniona okolicznościami sprawy, tak jednak nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy. Sprawa rozpatrywana była po tym jak wcześniejsze rozstrzygnięcia organów zostały uchylone wyrokiem tutejszego Sądu. Oznacza to, że organy w myśl zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. powinny działać zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku sądu. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej w takim kierunku prowadzone było postępowanie przed organem pierwszej instancji, który dążył do poczynienia ustaleń istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ww. wyniku. Organ drugiej instancji zapomniał o podstawowej roli jaką miał do spełnienia - ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem, mającym zastosowanie li tylko w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. Te zaś w niniejszej sprawie nie zaistniały. Organ nie ma racji wskazując, że nie mógł uzupełnić postępowanie dowodowego w sprawie w trybie art. 136 k.p.a.. Wskażmy zatem na to co, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powinno być przedmiotem badania prze organ pierwszej instancji i co uzasadniało ponowne skierowanie sprawy do rozpoznania. I tak, organ uznałł, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] września 2002r., o umorzeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym. Nie było żadnych przeszkód do ustalenia tej okoliczności w postępowaniu drugoinstancyjnym, podobnie jak wskazana konieczność ustalenia wyniku, podkreślmy wyniku postępowania wznowieniowego zakończonego kontrolowaną decyzją pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu nie było tez przeszkód do uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu osiągnięcia pełnych ustaleń co do legalności budynku objętego kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę, w tym jak postrzegał to organ drugiej instancji zwrócenia się do członków rodziny inwestora o stosowne dokumenty, czy badanie ewidencji budynku. Także ocena decyzji z punktu widzenia wskazanego przez organ rozporządzenia w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania możliwa była w postępowaniu drugoinstancyjnym. Ma rację Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zapadł w sprawie o sygn. akt P 46/13 z dnia 12 maja 2015r. W świetle tego orzeczenia upływ czasu, od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, może mieć wpływ na ocenę czy dostrzeżone naruszenie prawa ma przymiot rażącego, zatem kwalifikowanego naruszenia prawa. Nieuzasadnione okolicznościami sprawy postępowanie nieważnościowe nie może jednak kształtować owego upływu czasu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), o kosztach zgodnie z przepisami mając na uwadze zakres udzielonego skarżącym prawa pomocy.