VII SA/Wa 2094/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skarg A. G. i R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargi W dniu 8 stycznia 2016 r. po rozpoznaniu wniosku [...] o przeprowadzenie postępowania naprawczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej powoływana jako: "Prawo budowlane z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej powoływana jako: "Prawo budowlane") stwierdził zdatność do użytku i udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku hydroforni, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...], o powierzchni zabudowy 26,90 m². Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej powoływany jako: "PINB" lub "organ powiatowy") w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowił z urzędu postępowania zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ powiatowy decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w pkt 1) uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o stwierdzeniu zdatności do użytku i udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku hydroforni, w pkt 2) umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że czas budowy wagi towarowej został ustalony na podstawie oświadczeń z dnia 15 kwietnia 2015 r. R. B., A. G. i W. P., którzy podali, że budowa budynku hydroforni została zakończona w 1994 r. Tymczasem w dniu 12 maja 2016 r. organ powiatowy uzyskał z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcie lotnicze wykonane w 1997 r., z którego wynika, że obiektu którego dotyczyła decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. w dacie wykonania zdjęcia nie było. W tej sytuacji organ powiatowy stwierdził, że do inwestycji objętej decyzją zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej nie mogła mieć zastosowania ustawa Prawo budowlane z 1974 r., gdyż jej budowa nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., zatem obiekt ten winien być legalizowany na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., po spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków oraz uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Odwołanie od tej decyzji odrębnymi pismami wnieśli R. B., A. G. i W. P., domagając się uzupełnienia materiału zdjęciowego o protokół jego wykonania i cel przeznaczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, że zdjęcie lotnicze z 1997 r. wraz z pismem Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2016 r. stanowiącym licencję nr [...] jest nowym dowodem w sprawie, bowiem został on doręczony organowi powiatowemu w dniu 12 maja 2016 r. a zatem po dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Dowód ten jest istotny w sprawie, gdyż ujawnia nowe okoliczności faktyczne, od których uzależniony jest tryb postępowania w sprawie, nie był znany organowi przed wydaniem decyzji, ale niewątpliwie istniał w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy po dokonaniu we własnym zakresie analizy zdjęcia lotniczego z 1997 r. w kontekście pozostałego materiału dowodowego podzielił pogląd organu I instancji, że na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] nie istniał w tym czasie obiekt budowlany w miejscu usytuowania spornego budynku hydroforni. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że PINB w toku wznowionego postępowania wezwał [...] oraz innych uczestników tego postępowania do przedstawienia dowodów na okoliczność daty budowy budynku hydroforni. W odpowiedzi Burmistrz Miasta [...] przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię protokołu z dnia 6 października 2016 r., sporządzonego na okoliczność złożenia oświadczenia przez J. B., który poinformował, że w okresie, kiedy pełnił funkcję zastępcy Burmistrza Miasta [...] w latach 1990 - 1994 oraz Burmistrza Miasta [...] w latach 1994 – 2000, [...] współpracowała z Miastem [...] w zakresie realizacji zlewni ścieków, uruchomionej w 1991 r. Oświadczył, że w tym okresie ww. spółka rozbudowywała własną infrastrukturę oraz modernizowała budynki i inne obiekty budowlane, z których większość była już użytkowana, gdy obejmował funkcję zastępcy burmistrza. Wskazał, że w tym okresie użytkowane były już m.in. budynki: biurowy, gospodarczy, magazynowy, socjalny a także funkcjonowały silosy, waga oraz zbiorniki i inne urządzenia niezbędne do funkcjonowania firmy. Organ odwoławczy zgodził się z poglądem organu I instancji, że ww. oświadczenie nie było złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Mogłoby ono co najwyżej być powodem do wezwania J. B. w charakterze świadka do złożenia zeznań przed PINB w [...], jednakże nie było takiej potrzeby z uwagi na dysponowanie przez organ powiatowy dowodem na okoliczność daty budowy przedmiotowej wagi towarowej, którym są zdjęcia lotnicze udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju, korzystające ze zwiększonej mocy dowodowej. Podkreślił, że prawidłowe jest stanowisko organu powiatowego, iż do legalizacji obiektu mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., na podstawie których orzeczono w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. Wskazał, że odwołujący się kwestionując wartość dowodową zdjęcia lotniczego z 1997 r. nie wykazali się należytą inicjatywą przy przedstawianiu dodatkowych dowodów na poparcie własnych twierdzeń, że budynek hydroforni został wybudowany pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. odrębnymi pismami tej samej treści wnieśli A. G. i R. B. (dalej jako: "skarżący"). Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji za niedopuszczalną" z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w efekcie umorzenie postępowania w sprawie, podnieśli zarzut naruszenia: a) art. 16 § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione i nieracjonalne wzruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej w oparciu o pozyskany w bliżej nieuzasadnionych okolicznościach oraz z bliżej nieokreślonych powodów dowód z rzekomej "fotografii lotniczej wykonanej w 1997 r.", b) art. 8 k.p.a., poprzez podejmowanie destrukcyjnych działań, mających na celu pogłębienie braku zaufania obywateli względem organów administracji publicznej, polegających na poszukiwaniu wszelkimi metodami dowodów na wzruszenie zasadnej decyzji administracyjnej, przypuszczalnie celem polepszenia wyników statystycznych, wskazujących na rzekomo aktywne i skuteczne prowadzenie postępowań administracyjnych; c) art. 7 k.p.a., poprzez nieobiektywne i fragmentaryczne oparcie zaskarżonej decyzji administracyjnej o niepełnowartościowy, wybiórczy materiał dowodowy, nieuzasadnioną odmowę dania wiary zgormadzonym w sprawie innym dowodom niż: "zdjęcie lotnicze z 1997 r." (niepotwierdzone protokołem jego wykonania i celem jego wykonania), w tym dowodom z zeznań: A. G., R. B., W. P., dowodom z dokumentów sporządzonych przez wykwalifikowane do tego osoby jak: S.O., a także nieprzeprowadzenie ważkich i niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów, w tym dowodu z zeznań w charakterze świadka J. B. (uzasadniając przy tym w sposób enigmatyczny przyczynę, dla której nie odebrano od w/w osoby zeznań w charakterze świadka). W uzasadnieniu skarg zakwestionowali zdjęcie lotnicze z 1997 r. stanowiące wyłączną podstawę wznowienia postępowania domagając się uzupełnienia materiału o protokół wykonania zdjęcia i cel jego przeznaczenia. Wskazali na brak obiektywizmu w rozpoznawaniu niniejszej sprawy oraz lekceważące traktowanie wnioskowanych do przeprowadzenia przez pełnomocnika strony w osobie S. O. dowodów. W ocenie skarżących organ powiatowy winien dokonać szczegółowej weryfikacji pod kątem sprawdzenia, czy istniał np. obowiązek podatkowy z roku 1994 r. bądź inne dokumenty (rachunki, faktury, umowy dotyczące remontów), z których wynikałoby, że w tymże roku nie istniały budynki, których istnieniu PINB bezpodstawnie zaprzecza. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd powyższe skargi zarejestrował pod dwiema sygnaturami akt, tj. VII SA/Wa 2094/17 oraz VII SA/Wa 2095/17. Na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączyć sprawy o sygn. VII SA/Wa 2094/17 i VII SA/Wa 2095/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygnaturą akt VII SA/Wa 2094/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej powoływana jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że prowadzone przez organy postępowanie administracyjne toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego – w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej merytorycznej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z konwencji językowej, którą na gruncie przywołanego przepisu operuje ustawodawca wynika, że w ramach określonej nim podstawy wznowieniowej, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są "nowe okoliczności" i "nowe dowody", istniejące w dacie wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję i ujawnione po dacie jej wydania. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 75 § 1 zd. 2 k.p.a. dowodem mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Z kolei przez okoliczności faktyczne należy rozumieć zdarzenia niezależne od treści przepisów prawa, przy czym ujawnienie tych okoliczności może być wynikiem przeprowadzenia dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1108/12 (publ.: cbois) podkreślił, że podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki, wymienione w tym przepisie. Po pierwsze, ujawnione muszą zostać nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Po wtóre, musiały one istnieć w dacie wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne. Po trzecie zaś, dowody te bądź okoliczności nie mogły być znane organowi administracji publicznej, wydającemu decyzję. Brak realizacji którejkolwiek przesłanki uniemożliwia wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W przedmiotowej sprawie okolicznością bezsporną jest wybudowanie w warunkach samowoli budowlanej budynku hydroforni na działce nr ewid. [...] obręb [...] w [...]. Nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta [...], której dzierżawcą na podstawie umowy z dnia [...] maja 2013 r. jest [...] Poza sporem jest również to, że na podstawie oświadczeń A. G., R. B. oraz W. P. wspólników [...] organ powiatowy prowadząc postępowanie legalizacyjne ustalił datę samowolnego wybudowania budynku hydroforni przed dniem 1 stycznia 1995 r. tj. w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Na podstawie przepisów tej ustawy – art. 42 ust. 3 PINB w [...] wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie będącym jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania. Jednakże wobec ujawnienia nowego dowodu w sprawie nieznanego organowi w momencie wydania decyzji – zdjęcia lotniczego z 1997 r. wskazującego, że w tej dacie wagi towarowej nie było na wymienionej wyżej nieruchomości, organ powiatowy wznowił z urzędu postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające, co do wskazanej podstawy wznowienia postępowania oraz oceny jej wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie, zostało przeprowadzone z dochowaniem wymogów określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji technicznej, sporządzonej w listopadzie 2015 r. przez mgr. inż. M. W. (w zakresie architektury) i technika budowlanego S. O. (w zakresie konstrukcyjno-budowlanym) wynika, że budynek hydroforni posiada powierzchnię zabudowy 26,90 m². Natomiast z załączonej do tego opracowania mapy inwentaryzacyjnej przedstawiającej projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] wynika, że budynek hydroforni usytuowany jest w północno – zachodniej części tej działki pomiędzy dwoma innymi obiektami. Ściana budynku hydroforni o długości 4,67 m usytuowana jest przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...] z obrębu [...]. Jakkolwiek na zdjęciu lotniczym z 1997 r. w północno – zachodniej części działki nr ewid. [...] widoczny jest obiekt o obrysie w kształcie prostokąta, to wobec faktu, że wchodzi on w skład zwartej szeregowej zabudowy nie można, jak słusznie zauważył organ odwoławczy jednoznacznie stwierdzić, że jest to budynek hydroforni. Jednakże skarżący w toku postępowania nie przedłożyli żadnego wiarygodnego dowodu, który podważałby dokonane przez organ ustalenia faktyczne. Takimi dowodami mogłyby być np. rachunki, faktury, czy też umowy w przedmiocie prac budowlanych potwierdzające, że budynek hydroforni powstał przed 1 stycznia 1995 r. Daty tej nie sposób także wywieść, ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia J. B. z dnia 6 października 2016 r. pełniącego w latach 1990 – 2004 funkcję zastępcy Burmistrza, a następnie Burmistrza Miasta [...], bowiem wynika z niego jedynie, że spółka [...] w tym czasie rozbudowywała własną infrastrukturę oraz modernizowała budynki i inne obiekty budowlane. Natomiast twierdzenie skarżących, jakoby w sprawie zabrakło protokołu wykonania zdjęcia lotniczego oraz wskazania celu w jakim zostało ono wykonane jest chybione. W aktach sprawy znajduje się licencja Głównego Geodety Kraju z dnia 12 maja 2016 r. załączona do wykonanego zdjęcia, zaś cel w jakim uzyskano wiedzę o nowej okoliczności i środek dowodowy służący ustaleniu zaistnienia nowej okoliczności nie mają znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Również jakość materiału zdjęciowego na załączonej do akt sprawy płycie CD nie budzi wątpliwości i pozwala na identyfikację ujawnionych tam obiektów. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zostały w sposób należyty wyjaśnione, a analiza dowodów zgromadzonych w sprawie prowadzi do wniosku, że realizacja inwestycji objętej przedmiotem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nastąpiła pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r., co czyni prawidłowym stanowisko, że do legalizacji tego obiektu zastosowanie mają przepisy tej ostatniej ustawy. Mając powyższe na uwadze należało podzielić stanowisko organów, że w realiach niniejszej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na okoliczność wykonania przez inwestora robót budowlanych po dacie wejścia w życie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Stwierdzenie zatem przez organ, że postępowanie prowadzone było w niewłaściwym trybie prawidłowo skutkowało uchyleniem przez organ powiatowy decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie i umorzeniem postępowania, bowiem procedura legalizacyjna spornego budynku hydroforni znajdzie oparcie w przepisach art. 48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.