VII SA/Wa 2095/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 105 § 1 kpa - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r, zatwierdził projekty zamienne i udzielił J. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie istniejącego pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej budynku przy ul. [...] [...] w T. Powyższa decyzja wydana została na skutek prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji postępowania naprawczego zmierzającego do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, w sposób istotnie odbiegający od projektu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2002 r., do stanu zgodnego z prawem. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wystąpił B. W. w imieniu własnym i reprezentowanych przez niego właścicieli działek znajdujących się w okolicy spornego obiektu oraz E. S., J. J., M. J., T. D., J. S. i K. R. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił B. W. i reprezentowanym przez niego właścicielom działek, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez nich decyzji. Powyższa decyzja został uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. i sprawa została przekazana organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. Wezwany przez organ do wykazania interesu prawnego w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji, B. W. wykazał uciążliwości wskazujące na posiadanie przez wnioskodawców interesu faktycznego w niniejszej sprawie. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] października 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie odmówił wnioskodawcom wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez nich decyzji. Powyższa decyzja ponownie został uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. i sprawa przekazana organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględnił wszystkich wnioskujących o stwierdzenie nieważności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. znak: [...] z dnia [...] lipca 2005 r. Jak wyjaśnił organ, określono na mapie położenie działek wnioskujących i ustalono, że nie znajdują się one w strefie oddziaływania obiektu. Pozwolenie na rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego oraz nadbudowę części mieszkalnej na działce nr [...] przy ul. [...] [...] w T., wydane zostało przez Prezydenta Miasta T. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. po spełnieniu warunków ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...], która w punkcie 6 stanowiła, że "wpływ projektowanej inwestycji na środowisko nie powinien przekraczać terenu obejmującego działkę nr [...]". Ponadto decyzja Prezydenta Miasta T. udzielająca pozwolenia na ww. budowę została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. znak [...], w której odnosząc się do zarzutów dotyczących uciążliwości inwestycji (kawiarenki osiedlowej) oraz niezgodności z planem miejscowym - uznano je za nieuzasadnione. Prowadząc roboty budowlane inwestor dokonał istotnych zmian polegających na zmianach dotyczących jedynie konstrukcji budynku. Natomiast funkcja pozostała bez zmian. Nie stwierdzono więc zmiany strefy oddziaływania obiektu. Ponadto ustalając krąg stron postępowania w postępowaniu nieważnościowym, organ nadzoru budowlanego, ocenę legitymacji do bycia stroną oparł o art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek, gdyż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w postępowaniach innych niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności, organ orzekający ustalił, że wnioskodawcy nie mają przymiotu stron, a tym samym legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Ponieważ wnioskujący "uzasadniając swój interes prawny, powołują się na uciążliwość spowodowaną nadmiernym hałasem pochodzącym z obiektu zwłaszcza w godzinach nocnych, organ wyjaśnił, że poruszane przez wnioskodawców uciążliwości wynikają z prowadzonej przez właściciela przedmiotowym obiekcie działalności. Nie dotyczą samego obiektu, który był projektowany i budowany zgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości oraz pozwoleniem na budowę, które zostało zmienione, w związku z odstępstwami dokonanymi wewnątrz obiektu decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] lipca 2005 r., zatwierdzającą projekty zamienne i udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie rzeczonego budynku przy ul. [...] [...] w T. Zgodnie z pozwoleniem na budowę w przedmiotowym obiekcie przewidziano kawiarenkę osiedlową. Wprowadzona w późniejszym czasie działalność, będąca przedmiotem sporu w ww. obiekcie, polegająca na głośnym użytkowaniu lokalu w godzinach wieczornych i nocnych nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego Zdaniem organu powyższe uciążliwości wskazywać mogą na posiadanie przez wnioskodawców interesu faktycznego w niniejszej sprawie, jednakże wyżej wymienieni nie wykazali interesu prawnego upoważniającego ich do wszczęcia postępowania administracyjnego w organie nadzoru budowlanego w celu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ umorzył postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. znak: [...] z dnia [...] lipca 2005 r, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art.105 § 1 kpa. Ponadto, zdaniem organu kontrolowana decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), i jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Dokonane odstępstwa od pozwolenia na budowę dotyczyły zmian konstrukcyjnych wewnątrz budynku i nie zwiększały obszaru oddziaływania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r., działając w oparciu o art., 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. W. oraz J. S., J. K., W. S., S. W., T. K., M. J., G. W., M. P., A. S., D. G., M. K. i M. C. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1 994r. - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten określa się natomiast na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (np. przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów itd.). Zdaniem organu II instancji, właściciele sąsiednich nieruchomości mieliby prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jedynie w sytuacji, gdy sporny obiekt budowlany stwarzałby ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, przy czym ograniczenia te musiałby wynikać z konkretnego przepisu prawa. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Osoba taka może mieć w postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Organ stwierdził, że hałas powstający w wyniku użytkowania spornego budynku nie może być podstawą do uznania, iż nieruchomości należące do skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Są to okoliczności faktyczne, które mogą uzasadniać przymiot strony skarżących w postępowaniu prowadzonym przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008r. Nr 25 poz. 150). Przepisy tej ustawy przewidują bowiem środki prawne, które służą ochronie przez hałasem. Ochronę przed różnego rodzaju immisjami zapewniają również przepisy prawa cywilnego (art. 144 Kc). Okoliczności te nie mogą natomiast uzasadniać przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Brak przymiotu strony powinien skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa. W sytuacji natomiast, gdy organ dokonał wszczęcia postępowania na wniosek podmiotów, które nie miały przymiotu strony postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie, takie postępowanie należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. Skargę na powyższą decyzję wniósł B. W., zarzucając jej naruszenia art. 7, 77 kpa w związku z art. 157 § 2 kpa , bowiem na organie spoczywa zdaniem skarżącego obowiązek merytorycznej oceny żądania. Ponadto skarga zarzuca, iż zaskarżona decyzja narusza art.5 Prawa budowlanego, a także § 323 ust. 1 i §324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r., ustawę Prawo ochrony środowiska, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz prawo własności sąsiadów wynikające z art. 140 kc. Skarżący w uzasadnieniu skargi wyjaśnia, że projekt zamienny jaki sporządzono i zatwierdzono na okoliczność istotnych odstępstw - faktycznie legalizuje zmianę funkcji obiektu - budowę domu weselnego z pełną gastronomią i hotelem z całonocną działalnością rozrywkową zamiast domu mieszkalnego z kawiarenką osiedlową czynną do 22 ej. Obiekt o takiej funkcji wg prawa miejscowego nie może być lokalizowany w zabudowie o niskiej intensywności wśród domów jednorodzinnych o całkowitej powierzchni działki 250 do 500 m2. Jednocześnie skarżący wskazuje, iż Prezydent Miasta T. w decyzji z [...] lipca 2002 r. o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji, w celu wykonania prawa miejscowego i zabezpieczenia interesów sąsiadów, ustalił w p-kt 3, że przy wskazanej lokalizacji zostanie zaprojektowany i zbudowany obiekt - na parterze pomieszczenia przeznaczone pod funkcję usługową (kawiarenka osiedlowa) na piętrze pomieszczenia mieszkalne, w - p-kt 6, wpływ projektowanej inwestycji na środowisko nie powinien przekraczać terenu obejmującego działkę nr. [...] jak również, że projekt budowlany nadbudowy i rozbudowy istniejącego pawilonu handlowego winien uwzględniać interesy osób trzecich. W celu zagwarantowania wykonania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy odebrano od inwestora –J. B. zobowiązanie z dnia 25 czerwca 2002 r. - że działalność gospodarcza (kawiarenka osiedlowa) będzie prowadzona w godzinach 10 do 22 ej i z dnia 12. listopada 2002 r, że powierzchnia użytkowa wykorzystana zostanie do prowadzenia kawiarenki osiedlowej czynnej w godz. 9.00 do 22.00 ej. Skarżący podkreśla, iż zbudowany w wyniku decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. obiekt emituje niedopuszczalne prawem uciążliwości na działki sąsiednie wynoszące dla pory nocnej 51,9 db do 80 db. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). Mając na względzie powyższą regulację skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 7, 77 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa i 28 kpa. Z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowej sprawie, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostało wszczęte na wniosek określonych podmiotów. Stosownie do art. 104 § 1 kpa wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu — pozytywne, czy negatywne — staje się prawnie niedopuszczalne. W sprawie niniejszej na tym etapie postępowania okoliczności, o których mowa powyżej nie miały miejsca, a zaskarżone rozstrzygnięcia zapadły przedwcześnie. Nie budzi wątpliwości, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA z 1995 r., nr1, poz. 32). Przepis art. 28 kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego lub obowiązku zawsze jest przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jak i pozwolenia na wznowienie robót po zatwierdzeniu projektu zamiennego, organ powinien z urzędu, dokonywać niezbędnych ustaleń w oparciu o kryteria wskazane w art. 5 Prawa budowlanego, czy też w oparciu o przepisy szczególne w celu ustalenia kręgu podmiotów, które mogą być w rozumieniu ww. przepisów osobami trzecimi, mającymi uzasadnione interesy, które podlegają ochronie. Nie można przesądzać o braku interesu prawnego skarżących w tej sprawie, nie odwołując się do odpowiednich przepisów prawa materialnego, które stanowią źródło tych interesów a co za tym idzie nie można się wyłącznie opierać na analizie przepisu art. 28 kpa. i na orzecznictwie do tego przepisu, gdyż z tego wynikają wyłącznie pewne zasady ogólne, które wymagają konkretyzacji w każdej sprawie, w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i konkretnych przepisów prawa materialnego, w tym przypadku Prawa budowlanego. Umknęło uwadze organów, iż skarżący konsekwentnie poszukuje swojego interesu prawnego w przepisach prawa materialnego, których jednak organy z niewiadomych powodów nie analizują przy ustalaniu przymiotu strony. Przede wszystkim skarżący w toku całego postępowania wskazuje na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj.: § 323 ust. 1, który stanowi, iż budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób aby poziom hałasu na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia a także umożliwiał im pracę odpoczynek i sen w zadawalających warunkach oraz § 324 zgodnie z brzmieniem którego- budynek w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania " należy kształtować tak aby poziom hałasów i drgań przenikających z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy do kwestii tej w ogóle się nie ustosunkowały, błędnie twierdząc, iż uciążliwości wskazywane przez wnioskodawców - sąsiadów uzasadniają jedynie interes faktyczny, zaś same hałasy związane są z prowadzoną działalnością, a ich niedopuszczalna immisją leży w kompetencji innych niż organ nadzoru budowlanego organów. Analiza projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r., prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy obiekt został zaprojektowany w części usługowej jako 1- kondygnacyjny, w części mieszkalnej jako 2-kondygnacyjny. W części mieszkalnej może przebywać 25 osób, a w części usługowej do 49, w więc razem 74 osoby. Na parterze przewidziano 2 sale usługowe, a na piętrze 3 pokoje, w piwnicy 3 magazyny i garaż zaś powierzchnia całkowita ma wynieść 548,61 m2. Tak określona inwestycja wiążę się w następstwie z pozwoleniem na użytkowanie oraz prowadzeniem działalności polegającej na organizowaniu przyjęć, w tym weselnych na kilkadziesiąt osób. Istnieje więc ścisły związek pomiędzy zatwierdzonym projektem zamiennym a ewentualnym naruszeniem § 323 ust 1 oraz § 324 przywołanego wyżej rozporządzenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy badając interes prawny wnioskodawców organy będą miały na uwadze powyższe rozważania, a także orzecznictwo sądów administracyjnych w tym przedmiocie oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2004r, IV CK 454/02, w którym wypowiedziano pogląd, iż " decyzja administracyjna określająca sposób korzystania z budynku znajdującego się na nieruchomości, z której pochodzą immisje, nie wyłącza automatycznie możliwości dokonania ocen i ustaleń, czy sposób wynikający z decyzji nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą z art.144 kc (poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich - art. 5 ust 1 pkt 9). Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa. Wady kontrolowanych przez Sąd decyzji, uzasadniają w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako że wskazane uchybienia dotyczą całego postępowania organu orzekającego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt. II wyroku znajduje oparcie w art. 152 przywołanej ustawy.