VII SA/Wa 2095/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Gminy W. kwotę 460 zł. ( czterysta sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę W. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] lipca 2011 r. znak: [...] wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało przez organ z urzędu i dotyczyło decyzji Starosty W. z [...] lipca 2009 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - Gminie W. pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej oraz punktu zlewnego na dz. [...] w miejscowości G., gm. W. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2011 r. znak: [...], wydaną w sprawie w I instancji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) dalej zw. k.p.a. oraz art. 34 i 35, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. ze zm.), stwierdził nieważności weryfikowanej decyzji z uwagi na to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda [...] wskazał, że zakwestionowana decyzja Starosty W. zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym. Podał, że z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż na terenie objętym sporną decyzją dopuszczona jest funkcja usługowa lub zabudowy mieszkaniowej (23 U/MN) oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej (24M). Jednocześnie ze szczegółowych zapisów karty terenu zawartych w punkcie 6 dotyczącym zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej wynika, że odprowadzenie ścieków sanitarnych powinno odbywać się do kanalizacji zbiorczej w liniach rozgraniczających dróg, na warunkach określonych przez zarządcę sieci i dróg, dopuszcza się lokalne rozwiązania gospodarki ściekowej w oparciu o przydomowe oczyszczalnie ścieków lub szczelne zbiorniki bezodpływowe, które po wykonaniu kanalizacji zbiorczej muszą być bezwzględnie zlikwidowane a obiekty podłączone do sieci. Organ stwierdził ponadto, że opis przedsięwzięcia znajdujący się w decyzji Wójta Gminy W. Nr [...] z [...] kwietnia 2009 r. dołączony do akt sprawy różni się od opisu przedstawionego w projekcie, co może wskazywać, że zakwestionowana decyzja dotyczy podobnej, ale jednak różniącej się inwestycji niż zatwierdzona pozwoleniem na budowę. W konsekwencji Wojewoda [...] stwierdził, iż badana w sprawie decyzja Starosty W. została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Od powyższej decyzji odwołał się inwestor - Gmina W. W odwołaniu Gmina W. zarzuciła zaskarżonej decyzji w szczególności wadliwe przyjęcie, iż przedmiotowa w sprawie decyzja została wydana dla inwestycji niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, iż ocena zgodności założeń zgłoszonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może zostać dokonana wyłącznie w oparciu o podstawowe przeznaczenie terenu, czyli to, które zgodnie z treścią tego planu wynika i jest określone symbolem i tekstem w poz. 23U/MN planu, bowiem nie ma ono charakteru wyłączności. Tymczasem, Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji oparł się na ogólnych zapisach dotyczących ww. terenu i wybiórczo na zapisach karty terenu pkt 6, nie biorąc pod uwagę, że zapisy te dotyczą obsługi w zakresie infrastruktury technicznej prywatnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, co nie wyklucza innego przeznaczenia nieruchomości gminnych, które przecież służą właśnie obsłudze mieszkańców. Nadto, Gmina W. wskazała, że przed realizacją spornej inwestycji zwrócono się do twórców planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego ww. teren o wydanie opinii w zakresie interpretacji zapisów planu dla fragmentu wsi G., a twórca planu – dr inż. arch. W. Ł. poinformowała Gminę, że lokalizacja punktu zlewnego na obszarze zaznaczonym na rysunku planu jako 23U/MN jest odpowiednia do tego celu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i podzieli ocenę tego organu co do wydania decyzji Starosty W. z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ odwoławczy zauważył, że w dacie wydania weryfikowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, projektowana zlewnia ścieków znajdowała się na obszarze oznaczonym w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...].12.2005 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr 47, poz. 942) symbolem 23U/MN - usługi o szerokim zakresie w tym usługi związane z obsługą ruchu turystycznego i tranzytowego oraz usługi związane z obsługą mieszkańców, lub zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; dopuszcza się stosowanie funkcji zamiennie bez określenia ich proporcji względem siebie. Jak wynika z pkt 4 (warunki urbanistyczne) dla jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 23U/MN: a) dopuszcza się zabudowę lokalizacji wolnostojącej lub w zwartym kompleksie o jednolitej formie architektonicznej; b) dopuszcza się wprowadzenie zabudowy usługowej lub mieszkaniowej razem lub oddzielnie, bez określania wzajemnych proporcji; wskazane lokalizowanie zabudowy usługowej w parterach budynków lub w obiektach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie dróg; c) dopuszcza się również zagospodarowanie w postaci wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce lub wyłącznie na usługi; d) dopuszcza się budowę budynku gospodarczego w postaci wolnostojącej lub w zespole z budynkiem mieszkalnym; e) dopuszcza się istniejący podziały działek; f) dopuszcza się podział na nowe działki nie mniejsze niż 1500 m2; g) dopuszcza się łączenie ze sobą działek sąsiednich przy zachowaniu podstawowego układu drożnego. Ponadto, stosownie do pkt 6 c) (zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej) - odprowadzenie ścieków sanitarnych: docelowo do kanalizacji zbiorczej w liniach rozgraniczających dróg, na warunkach określonych przez zarządcę sieci i drogi. Dopuszcza się lokalne rozwiązania gospodarki ściekowej w oparciu o przydomowe oczyszczalnie ścieków lub szczelne zbiorniki bezodpływowe, które po wykonaniu kanalizacji zbiorczej muszą być bezwzględnie zlikwidowane, a obiekty podłączone do sieci. Mając na uwadze tak przytoczone zapisy miejscowego planu wsi Gościcino w gminie Wejherowo Główny Inspektor stwierdził w konsekwencji, że sporne przedsięwzięcie polegające na budowie punktu zlewnego na terenie działki nr [...] nie jest zgodne z jego ustaleniami. Z tego tez powodu uznał, że rozstrzygnięcie Starosty W. z [...] lipca 2009 r. jest obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zaznaczył przy tym, że art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie tego przepisu w sprawie jest bezsprzeczne, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Na tle tej regulacji nie istnieją także żadne spory doktrynalno-orzecznicze związane z jego stosowaniem. Z przepisu tego jasno wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z uwagi na brzmienie tego artykułu nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę bez spełnienia powyższego wymogu. Organ dalej stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu lub decyzji o warunkach zabudowy winny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011 r. skarżąca – Gmina W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie uchylenie decyzji organu II Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji Gmina W. zarzuciła naruszenie: 1. art. 10, art. 81, art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Starosty W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. art. 34 ust. 1 i 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że sporna decyzja została wydana dla inwestycji niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że zaskarżona decyzja nie zawiera właściwego uzasadnienia określonego w art. 107 k.p.a. Wskazała, iż Główny Inspektor w uzasadnieniu decyzji zawarł jedynie stwierdzenie o niezgodności planowanej inwestycji z planem, nie poparte żadnymi dowodami i argumentami. Podniosła również, że organ ten naruszył także przepisy dotyczące oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż z przytoczonego przez niego zapisu planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego symbolem 23U/MN wcale nie wynika, iż w zakres usług związanych z obsługą mieszkańców nie mogą wchodzić usługi związane z odbiorem nieczystości ciekłych od mieszkańców. Wskazała przy tym na § 2 ust. 4 pkt 7 i § 3 ust. 3 pkt 4 planu zagospodarowania przestrzennego podnosząc, że w sprawie zabrakło wnikliwej analizy zapisów planu, w tym tych powyżej wymienionych. Gmina stwierdziła następnie, że gdyby przyjąć interpretację organów obu instancji, dla całego terenu objętego omawianym planem nie można byłoby nigdzie usytuować punktu zlewnego ścieków, który przecież służy mieszkańcom do czasu zrealizowania na całym terenie sieci kanalizacji sanitarnej. Nigdzie bowiem w tym planie nie została ujęta tego typu działalność obsługująca mieszkańców, co przy braku istniejącej zbiorczej kanalizacji sanitarnej oznaczałoby naruszenie procesu racjonalnego gospodarowania i zakłócałoby harmonijny rozwój gospodarczy tego terenu, na co powołuje się organ. Dodatkowo Gmina podniosła, że działka na której ma być zrealizowana zlewnia stanowi własność Gminy i jest usytuowana przy drodze publicznej. Gmina dodała także, że w jej ocenie takie usytuowanie zlewni nie narusza planu, a chcąc mieć pewność zwróciła się jeszcze do urbanistów będących twórcami planu i Ci potwierdzili prawidłowość interpretacji. W konsekwencji Gmina stwierdziła, iż w zaskarżonej decyzji dokonano zawężającej interpretacji zapisów planu, a nie literalnej. W dalszej części skarżąca uzasadniła podniesione zarzuty procesowe, tj. naruszenie art. 10 i art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2011 r. Decyzja ta została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty W. z [...] lipca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - Gminie W., pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej oraz punktu zlewnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., gm. W. Powodem unieważnienia wskazanej decyzji Starosty W. przez Wojewodę [...] było stwierdzenie przez ten organ, iż badana decyzja w sposób rażący narusza prawo, a to z uwagi na to, iż zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym. Ocenę Wojewody [...] podzielił w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który stwierdził, że ww. decyzja Starosty W. jako niezgodna z planem miejscowym rażąco narusza art. 35 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. O powyższym, jak wskazał Główny Inspektor, świadczą zapisy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi G. w gminie W., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2005 r., z którymi przedsięwzięcie polegające na budowie punktu zlewnego na terenie działki nr ewid. [...] nie jest zgodne. Poza przytoczeniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru o symbolu 23 U/MN organ odwoławczy nie dokonał jednak żadnej analizy tych zapisów i żadnej ich interpretacji, w szczególności w kontekście treści pozostałych zapisów zawartych w części tekstowej planu. Nie wziął pod uwagę m.in. ustaleń planu dotyczących infrastruktury technicznej, wynikających z § 3 ust. 3 planu. Nie wyjaśnił przy tym także, jak w kontekście planu należy traktować planowany punkt zlewny, czy jako usługi związane z obsługą mieszkańców (na co wskazuje skarżąca), czy też jako inwestycję związaną z kanalizacją sanitarną (w planie użyto określenia K dla terenów "związanych z kanalizacją sanitarną w tym przepompownie, oczyszczalnie itp.", przy czym w części graficznej planu obszaru takiego nie wyszczególniono, na co organ również nie zwrócił uwagi). Podzielając stanowisko Wojewody [...] w sprawie, organ odwoławczy nie uwzględnił też całości planu, a zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z § 1 ust. 2 planu, plan ten składa się nie tylko z części tekstowej i graficznej, ale także z załącznika nr 2 i 3, przy czym ten ostatni zwany jest "rozstrzygnięciem dotyczącym infrastruktury objętej zadaniami własnymi". Wskazanymi załącznikami planu analizując sprawę organ odwoławczy jednak nie dysponował i nie wyjaśnił w efekcie, czy mają one jakiekolwiek znaczenia dla ważności badanej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył jedynie, że sporne przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami tego planu i przytoczył zapisy planu obowiązujące dla jednostki urbanistycznej 23 U/MN. Sąd z tak dokonaną oceną sprawy nie może się zgodzić, albowiem jest ona konsekwencją nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd zauważa, iż postępowanie dowodowe organu winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie dla stwierdzenia rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, konieczne było wykazanie, iż inwestycja w sposób bezsporny i oczywisty jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tego w sprawie nie uczyniono (na co wskazuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji). Za niewystarczające w tym zakresie należy bowiem uznać przytoczenie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej w sytuacji gdy zapisy te mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Taka też sytuacja miała miejsce w tym przypadku. Przywołane zapisy planu nie są na tyle oczywiste, aby przez same ich zastawienie z rodzajem planowanej inwestycji można było stwierdzić istniejącą niezgodność tej inwestycji z planem. O powyższym świadczy także to, że inwestor przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę, zwrócił się do twórców planu o interpretację. W aktach sprawy znajduje się kopia pisma z 4 marca 2009 r. skierowanego do Urzędu Gminy W., w którym W. Ł. (autor planu) wskazała, iż obszar oznaczony na rysunku planu jako 23 U/MN jest odpowiedni na lokalizację punku zlewnego. Jednocześnie trzeba w tym miejscu zauważyć, iż rażące naruszenie prawa uregulowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa występuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W orzecznictwie zgodnie podkreśla się też, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Orzekając w niniejszej sprawie i stosując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym tego ostatniego w związku z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy obowiązany był wykazać nie tylko, że wskazany przepis art. 35 nie budzi wątpliwości interpretacyjnych ale także, że zapisy planu są jasne w swej treści. Przypomnieć bowiem trzeba, że stosownie do treści ww. art. 35, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu). Rażące naruszenie tego przepisu będzie więc miało miejsce tylko w razie niebudzącej żadnych wątpliwości niezgodności inwestycji z zapisami planu. W konsekwencji stwierdzić należy, iż organ podnosząc rażące naruszenie ww. przepisu Prawa budowlanego winien wykazać poprzez proste zestawienie ustaleń planistycznych z projektem budowlanym, niezgodność inwestycji z planem. Tego w sprawie zabrakło, a to musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, niewyjaśniającej istoty sprawy. Dodać przy tym należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zakres postępowania wyjaśniającego jest odmienny od mającego miejsce w postępowaniu zwykłym. Postępowanie nieważnościowe ograniczone jest przesłankami z art. 156 § 1 k.p.a., a to powoduje, że nie wszystkie okoliczności mogące być zakwestionowane w postępowaniu zwykłym, będą mogły być skutecznie podniesione w omawianym postępowaniu nadzwyczajnym. Odnosi się to także do zgodności projektu budowlanego z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może pozostać w obrocie prawnym, a zarzuty skargi wskazujące na brak prawidłowej oceny sprawy i brak interpretacji przywołanych zapisów planistycznych okazały się zasadne. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy. Sprawa, w ocenie Sądu wymaga ponownej, pełnej analizy z uwzględnieniem całości planu (również jej załączników), a także stanowiska skarżącej, w tym jej argumentów zawartych w odwołaniu, które odnośnie interpretacji zapisów planu zostały przez organ pominięte. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.