VII SA/Wa 2097/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Z.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z.P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki w [...], na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a./, wypełniając dyspozycję zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 195/06, uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w sprawie nałożonego na Z.P. obowiązku doprowadzenia budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w P. do stanu poprzedniego, tj. ustalonego z na dzień wydania postanowienia z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy – umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z tym, że materiał dowodowy był niekompletny, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sądu administracyjnego przeprowadził dodatkowe oględziny budynku w obecności inwestora oraz świadków, od których odebrał oświadczenia w trybie art. 75 § 2 w związku z art. 83 § 3 k.p.a., z których sporządzono protokoły, skompletował pełną dokumentację, w tym wymagane inwentaryzacje oraz przeprowadził rozprawę administracyjną. W trakcie przeprowadzanych w sprawie kontroli stwierdzono, że roboty budowlane inwestor wykonywał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1993 r., prowadząc dziennik budowy zawierający wpisy o kolejnych fazach wykonywanych robót, a także wpis o zakończeniu budowy i zdatności budynku do użytkowania. Organ podał, że w wyniku tych kontroli stwierdzono również szereg odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, których inwestor dokonał w latach 2000r. – 2004r. Odstępstwa te polegały na: wprowadzeniu dodatkowych otworów okiennych, zmianie wielkości niektórych okien lub ich likwidacji, podwyższeniu ścianki kolankowej do wysokości ok. 1,5m, co spowodowało zmianę nachylenia połaci dachowych, likwidacji lukarny w elewacji zachodniej, wykonaniu zadaszenia na 2 słupach nad wejściem do budynku od strony zachodniej i wykonaniu zadaszenia nad balkonem w elewacji wschodniej. Organ stopnia powiatowego stwierdził, że według obowiązującego wówczas prawa budowlanego, były one odstępstwami istotnymi, natomiast według obecnie obowiązujących przepisów zawartych w art. 36a znowelizowanej w dniu 28 lipca 2005 r. ustawy Prawo budowlane odstępstwa te nie zostały zaliczone do istotnych. Na podstawie zapisów dziennika budowy ustalono ponadto, że prace wykończeniowe inwestor wykonał w okresie pomiędzy datą pierwszych oględzin w dniu 20 września 2004 r., a datą otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót z dnia [...] października 2004 r., którego odbiór pokwitował w dniu 6 października 2004 r. Po wstrzymaniu robót inwestor dokonał jedynie uporządkowania terenu. Organ pierwszej instancji powołując się na aktualną linię orzecznictwa sądów administracyjnych /wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 1622/03/ uznał, że należy uwzględniać zmiany przepisów prawa materialnego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, szczególnie w sytuacji, gdy uregulowania te są korzystniejsze dla strony postępowania, czyli, jak w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli uczestnicy postępowania E. i L.A. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego organ drugiej instancji podał, że ustawodawca rozróżnia odstępstwa istotne i nieistotne, a kwestia oceny ich istotności pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Za istotne odstąpienie należy traktować: zmianę ustalonych w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianę przeznaczenia obiektu budowlanego, a także zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji. Organ odwoławczy porównując przedłożoną inwentaryzację, stwierdził, że w niniejszej sprawie powstał obiekt charakteryzujący się innymi parametrami powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej i kubatury niż przedstawione w projekcie budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę z 1993 r. Ponadto według organu drugiej instancji należy sprawdzić prawidłowość i zgodność z prawem pozwolenia na budowę, gdyż zmiana ilości i lokalizacji okien może stanowić naruszenia w stosunku do pozwolenia na budowę, a ściana, w której znajdują się otwory okienne usytuowana jest w odległości 2m od granicy z działką sąsiednią. Organ drugiej instancji podał, iż wymienione różnice wynikające z pism składanych w toku postępowania oraz z ustaleń kontrolnych – stanowią odstępstwa istotne, a organ pierwszej instancji winien był je wnikliwie zbadać, nadto powinien był sprawdzić czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadmieniając organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wspomniał jeszcze, iż skierował sprawę do Wojewody [...] w celu zbadania czy pozwolenie na budowę z 1993 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z.P. W skardze wskazał, że podczas kontroli w dniu 23 marca 2007 r. inspektor dokonując pomiarów laserowym urządzeniem i mierząc budynek według obowiązujących zasad, nie stwierdził istotnych odstępstw od projektu w postaci naruszenia charakterystycznych parametrów budynku. Ponadto podniósł, iż w dniu 20 lipca 2006 r. uprawniony geodeta złożył na piśmie informację, z której wynika, że budynek wykonano zgodnie z projektem i planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący podniósł, że uczestnicy postępowania E. i L.A. nie zachowali ustawowego terminu do złożenia odwołania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W oparciu o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. Odnosząc się do argumentu skargi dotyczącego niezachowania przez E. i L.A. ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. E. i L.A. otrzymali w dniu 2 maja 2007 r., odwołanie zaś od tej decyzji nadali w urzędzie pocztowym w dniu 15 maja 2007 r. zachowując w ten sposób 14-dniowy termin do jego wniesienia. Również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazuje, iż odwołanie wniesiono w terminie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 kpa organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie, organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji, przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie (art. 136 kpa). Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Do tego postępowania mają zastosowanie wszystkie zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), znajdująca rozwinięcie w unormowaniach art. 77 § 1, 80 i 81 kpa. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie odwoławcze pozwala na dokonanie oceny czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu czy też wydana została z jego naruszeniem oraz pozwala na wydanie stosownej decyzji, w której uzasadnieniu organ odwoławczy obowiązany jest zawrzeć wszystkie elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 kpa. Organ odwoławczy nie rozpoznając sprawy merytorycznie, a jedynie ograniczając się wyłącznie do kontroli formalnej decyzji organu I instancji – narusza art. 138 kpa. Decyzja kasacyjna wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, może być wydana tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie podlegająca kontroli sądu decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie wyjaśniające przeprowadził, ale naruszył w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, bowiem nie mieści się to w jego kompetencji. Granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym określone są bowiem przepisem art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych aniżeli w art. 138 § 2 k.p.a. wskazane. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. /vide B. Adamiak, J. Borkowski, Duże Komentarze Becka, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 7, s. 606-607/. W konsekwencji organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Z dołączonych zaś do sprawy akt administracyjnych wynika, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest kompletny i zawierający wszelkie dokumenty potrzebne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Co więcej materiał dowodowy organ stopnia powiatowego zebrał zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 195/06, którymi był związany. Z przedłożonej inwentaryzacji wynika też wprost na czym polegają odstępstwa, a także, jak pierwotnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przedmiotowy budynek mieszkalny miał być wybudowany. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ odwoławczy mógł sam ocenić, czy odstępstwa, których inwestor dokonał podczas budowy domu, można zaliczyć do odstępstw istotnych czy też nie. Wydając zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wskazał przyczyn, dla których uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz nie zawarł w uzasadnieniu wytycznych dla tego organu – co organ I instancji ma wykonać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jakie postępowanie wyjaśniające winien jeszcze przeprowadzić. Trzeba podkreślić, że przyczyny, dla których organ odwoławczy skorzystał z możliwości przewidzianej § 2 art. 138 k.p.a., winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Samo wspomnienie przez organ o różnicach stanowiących odstępstwa od pozwolenia na budowę, to zdecydowanie zbyt mało, w szczególności, gdy taki stan faktyczny ustalony był dużo wcześniej, w postępowaniu dowodowym i potwierdzony kilkoma protokołami. W uzasadnieniu organ odwoławczy wymieniając odstępstwa winien je zaliczyć do istotnych bądź nie i szczegółowo uzasadnić, bądź jeżeli materiał dowodowy mu na to nie pozwalał – omówić, co dokładnie ustalić powinien organ I instancji. Organ odwoławczy wskazuje jedynie lakonicznie, że organ pierwszej instancji winien dokładnie ustalić stan faktyczny i prawny, który jest podstawą i konieczną przesłanką do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania oraz wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wskazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 ww. ustawy orzeczono, jak w pkt 2-gim wyroku, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.