VII SA/Wa 2097/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala VII SA/Wa 2097/12 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] września 1997 r. nakazującej M. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo – magazynowego wolno stojącego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (obecnie [...]) z Obr. [...] przy ulicy [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa, na którą powołuje się wnioskodawca (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dodatkowo wskazał, że decyzja Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...]września 1997 r., znak: [...] została wydana z zachowaniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, jak również nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. Zdaniem organu kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jakąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto wskazał, że zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczą kwestii proceduralnych, które ewentualnie mogłyby być skontrolowane w ramach wznowienia postępowania w trybie art. 145 k.p.a. W szczególności brak zapewnienia czynnego udziału stronie nie świadczy o materialnej wadzie kontrolowanej decyzji i nie ma znaczenia w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. G. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...], znak: [...] w części nakładającej termin wykonania obowiązku rozbiórki do dnia [...] listopada 1997 r. i stwierdził nieważność decyzji w tej części, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że będący przedmiotem postępowania budynek gospodarczo – magazynowy został wybudowany w 1997 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc z naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Ustaleniom tym nie zaprzeczył również sam skarżący. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zdaniem organu odwoławczego wynikający z powyższego przepisu skutek rozpoczęcia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę został określony przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny. W takiej sytuacji ustawa Prawo budowlane nie przewidywała prawnych możliwości legalizacji samowoli budowlanych. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16.06.1998r., sygn. akt IV SA 1254/96, w którym to wyroku stwierdzono, że "W przypadku zaistnienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nie tylko jest uprawniony, lecz także obligowany do wydania nakazu rozbiórki i nie ma możliwości legalizacji tego rodzaju zabudowy." W ocenie organu odwoławczego istniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki prawne oraz faktyczne do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczo – magazynowego wolno stojącego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (obecnie [...]) z Obr. [...] przy ulicy [...] w [...]. [...z dnia [...] września 1997 r., znak: [...] został wyznaczony termin wykonania obowiązku rozbiórki obiektu. Tymczasem określenie terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajdowało podstawy w przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nakaz wydany na podstawie tego przepisu podlegał wykonaniu z dniem, gdy decyzja stała się ostateczna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że Burmistrz Gminy [...] określając w decyzji z dnia [...] września 1997 r. nr [...], znak: [...] termin wykonania orzeczonej rozbiórki, orzekł bez podstawy prawnej, czym dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W związku z tym, organ odwoławczy stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji w części dotkniętej kwalifikowaną wadą. Zdaniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w pozostałej części kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ wyjaśnił, że nie mogą one stanowić podstawy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Podnoszony przez skarżącego zarzut, że postępowanie toczyło się w sposób niezapewniający stronie czynnego w nim udziału nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność braku bez własnej winy udziału strony w postępowaniu, stanowi natomiast przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zatem nie może być ona brana pod uwagę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności. Tymczasem skarżący powołując się na okoliczności, które mogą być istotne dla wznowienia postępowania, żądał od organów stwierdzenia nieważności. Z tego powodu zarzuty skarżącego nie mogły być uwzględnione. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M.G. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] września 1997 r. nr [...] oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: a. Naruszenie przepisu art. 156 §1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 10 §1 K.p.a., art. 7 K.p.a. art. 28 K.p.a., art. 79 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak zapewnienia Stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz brak możliwości złożenia przez Stronę wyjaśnień i ograniczenie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów co w rezultacie skutkowało naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art.7 K.p.a.) nie stanowi rażącego naruszenia prawa. b. Naruszenie przepisu art 156§1 pkt. 2 K.p.a w zw. z art. 61 §4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że brak zawiadomienia Strony o wszczęciu postępowania administracyjnego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. c. Naruszenie przepisu art. 156 §1 pkt. 2 K.p.a. w zw . z art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art 61 §1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że prowadzenie postępowania o nakazanie rozbiórki (które powinno zostać wszczęte z urzędu) w toku postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie naruszenie zasady skargowości i oficjalności nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skarżący podniósł, iż w toku postępowania wszczętego na wniosek skarżącego w sprawie wydania pozwolenia na budowę kwestionowanego budynku organ powziął wiadomość, że skarżący już wcześniej pobudował samowolnie budynek wskazany we wniosku. Zamiast umorzyć postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego organ wydał decyzję nakazującą rozbiórkę, która mogła być wydana wyłącznie w odrębnym postępowaniu wszczętym z urzędu. Dwa zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia wizji lokalnej w żaden sposób nie mogły zostać potraktowane jako zawiadomienia o wszczęciu postępowania o rozbiórkę samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższych granicach Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organ prowadził postępowanie na podstawie art. 156§1 kpa, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji określonej w art. 16 kpa. Przepis art. 156§1 kpa nie uprawnia bowiem organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie " co do jej istoty" tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 §1 kpa. Prowadząc postępowanie w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. organ bada stan faktyczny i stan prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23). W odniesieniu do omawianej decyzji W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że kontrolowana decyzja Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] września 1997r nakazująca skarżącemu w zakreślonym terminie wykonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo – magazynowego jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa jedynie w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki. Określenie terminu wykonania rozbiórki nie znajdowało bowiem podstawy w przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek rozbiórki wydany na podstawie art. 48 Prawa budowlanego podlegał wykonaniu z dniem, gdy decyzja stała się ostateczna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, iż w pozostałej części kontrolowana decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Badana decyzja rozbiórkowa została wydana na prawidłowej podstawie prawnej, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji przepisem art. 48 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanych lecz obligował organ do wydania nakazu rozbiórki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazał, iż bezsprzecznie wynika z niego, że podlegający rozbiórce budynek gospodarczo – magazynowy został wybudowany w 1997r bez wymaganego pozwolenia na budowę i ustaleniom tym skarżący nie zaprzeczał. Z uzasadnienia decyzji rozbiórkowej wynika natomiast, że skarżący w dniu [...].05.1997r złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Powiadomione o wszczęciu postępowania strony zwróciły się o wyjaśnienie sprawy, gdyż jeden budynek gospodarczy został już wybudowany w tym roku na posesji skarżącego. Przeprowadzona wizja w terenie potwierdziła zrealizowanie obiektu bez pozwolenia na budowę, Powiadomiony o wizji inwestor nie stawił się. W związku ze stwierdzonym faktem samowoli budowlanej orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego było obligatoryjne. Podnoszony przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzut naruszenia przepisów postępowania ( art. 10 §1 K.p.a., art. 7 K.p.a. art. 28 K.p.a., art. 79 K.p.a. 61 §4 K.p.a. ) w wyniku czego uniemożliwiono skarżącemu czynny udział w postępowaniu został trafnie oceniony przez organ jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. natomiast nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem, okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko to znalazło swój wyraz w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 29 marca 1988r, I SA 636/87, ONS 1988, nr 1, poz 45, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1993r, II SA 1226/93 niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 marca 1998r, IV SA 988/97, LEX nr 45673 ). Ustalony stan faktyczny i prawny poprzedzający wydanie decyzji rozbiórkowej był niesporny natomiast skarżący nie wykazał aby naruszenie wskazanych przepisów procesowych miało charakter rażący i istotnie wpłynęło na wynik sprawy. W świetle powyższych rozważań skarga jest nieuzasadniona, dlatego stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. Nr 153, poz 1270 ze zm ), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił.[pic]