VII SA/Wa 2099/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi I. i M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. i M. G. kwotę zł 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawia art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 83 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy, umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego dotyczące szamba szczelnego obsługującego lokal Nr [...] w budynku mieszkalnym, wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ podał, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny, jednorodzinny wolnostojący z dwoma wyodrębnionymi lokalami, przyjęty do użytkowania zawiadomieniem o zakończeniu budowy z dnia [...] lutego 2005 r. dla lokalu nr [...]. Przeprowadzone kontrole wykazały, że po oddaniu obiektu do użytkowania w 2005 r. dodatkowo wybudowano dwa oddzielne szamba, mające na celu obsługę dwóch lokali mieszkalnych – lokali Nr [...]. W związku z niezgłoszeniem budowy szamba przez inwestora do organu architektoniczno-budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...] wstrzymano roboty budowlane bez nakładania na inwestora dodatkowych obowiązków, gdyż w trakcie prowadzonego postępowania przedłożył on ekspertyzę techniczną. Z ekspertyzy wynika, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z wymogami określonymi w przepisach i dlatego, zdaniem organu, nie ma podstaw do nałożenia nakazów z art. 51 Prawa budowlanego, a postępowanie podlega umorzeniu. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. i M. G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o braku nieprawidłowości w odniesieniu do zbiornika na szambo. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z ekspertyzą techniczną szambo znajduje się w prawidłowym stanie technicznym, do budowy użyto właściwych materiałów zapewniających jego szczelność oraz usytuowanie szamba jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. i M. G. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz wydanych w sprawie postanowień, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że budynek został wybudowany mimo braku prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy była mowa o budynku jednorodzinnym wolnostojącym z jednym szambem szczelnym, a wybudowano budynek w zabudowie bliźniaczej z czterema szambami. Skarżący M. G. podniósł również, że jego podpis na potwierdzeniu przesyłki został podrobiony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. jak również art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] umarzająca postępowanie dotyczące szamba szczelnego obsługującego lokal Nr [...] w budynku mieszkalnym, wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w W. została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania niezależnie czy przez organ I czy II instancji jest możliwe jedynie w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, a więc gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, Lex nr 78917). Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Tak więc nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, Lex nr 43205). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwe. Brak zaś ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, a ewentualnie bezzasadnym. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, ponieważ jest to niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, Lex nr 43205; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt IV SA 12/98, Lex nr 77609). W niniejszej sprawie skarżący M. G. z całą pewnością jest stroną postępowania, a więc przysługuje mu prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania i z tego prawa skorzystał. Jednocześnie skarżący nie wycofał się ze złożonego wniosku, z tych względów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie miał podstaw do umorzenia postępowania. Przede wszystkim organ nie mógł umorzyć postępowania na podstawie art. 105 k.p.a., gdyż strona składając konkretny wniosek do organu, tak jak to uczynił M. G. składając wniosek w dniu [...] lipca 2004 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] - ma prawo domagać się merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie w takim wypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ma obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie - pozytywnie lub negatywnie w zależności od poczynionych ustaleń. Organ I instancji powinien więc rozpoznać sprawę merytorycznie, bowiem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania skoro istnieje sprawa i jest osoba, która w tej sprawie domaga się konkretnego rozstrzygnięcia. Tak więc w przedmiotowej sprawie decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji nie odpowiadają prawu, gdyż został naruszony art. 105 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzili z naruszeniem również zasad opisanych w przepisach art. 7 i 77 k.p.a., tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy nie ustaliły jakie i ile urządzeń zostało wybudowanych na działce nr [...] oraz które z nich powstały w warunkach samowoli budowlanej. W pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2003 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla D. D. na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego i szamba szczelnego na dz. nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w W. Z tego też względu organy powinny ustalić, w którym miejscu zostało wybudowane szambo, na które zostało wydane powyższe pozwolenie na budowę oraz czy to konkretne szambo, które jest przedmiotem niniejszego postępowania było tym szambem objętym ww. pozwoleniem na budowę czy nie. Podkreślenia wymaga również fakt, że zbiorniki na nieczystości płynne zdefiniowane zostały w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jako budowla, a więc obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 1 lit. b-c Prawa budowanego). Konsekwencją zdefiniowania zbiorników, a do nich należą też bezodpływowe zbiorniki na nieczystości płynne jako budowli, jest stwierdzenie, że dla realizacji takiej budowli wymagane jest pozwolenie na budowę, którego z kolei brak skutkuje uruchomieniem procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego, a nie 50 i 51 tej ustawy, jak to błędnie zrobił organ stopnia powiatowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1155/05, Lex nr 320915). Tak więc w przypadku ustalenia, że szambo powstało w warunkach samowoli budowlanej, ewentualna legalizacja tej samowoli budowlanej może nastąpić w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego oczywiście o ile zostaną spełnione odpowiednie warunki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie ww. kwestii dotyczących szamb znajdujących się na działce nr 22/2. W następstwie powyższych ustaleń organ dokona oceny czy doszło ewentualnie do samowoli budowlanej i jeśli tak, to zastosuje odpowiedni tryb postępowania. Po rozpatrzeniu wszelkich materiałów zebranych w sprawie oraz dokonaniu ich oceny niezbędne jest szczegółowe uzasadnienie podjętego orzeczenia stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.