VII SA/Wa 2099/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonego obowiązku I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...] WINB), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu zażalenia J. i J. B. oraz zażalenia Z. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB dla [...]) z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] nakładające na Z. B. obowiązek przedłożenia - w terminie trzech miesięcy od dnia, kiedy postanowienie to stanie się ostateczne - oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] i na poddaszu w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. S. w W. pod względem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, która - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - winna określać sposób ich usunięcia, uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 20 sierpnia 2012 r. do PINB dla [...] wpłynął wniosek J. B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych polegających na przebiciu istniejącego stropu pomiędzy lokalem nr 3 znajdującym się w budynku mieszkalnym położonym przy ul. S. w W. a strychem, wyprowadzeniu schodów z tego lokalu na strych oraz adaptacji wydzielonego pomieszczenia ze strychu na dodatkowy pokój. Przedstawiciel PINB dla [...] dokonał w dniu [...] września 2012 r. oględzin w trakcie których stwierdził, że właściciel lokalu nr [...] znajdującego się na drugim piętrze ww. budynku mieszkalnego nie rozbudował go o dodatkowy pokój usytuowany na strychu nad lokalem. Wobec powyższego organ poinformował, pismem z dnia 20 września 2012 r. J. B. o braku podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, jak również do wydania decyzji merytorycznej w tej sprawie. - po rozpatrzeniu zażalenia J. B. na nierozpatrzenie przez organ powiatowy jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] WINB, postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wyznaczył PINB dla [...] dodatkowy termin na załatwienie ww. sprawy do dnia [...] stycznia 2013 r. W dniu 30 stycznia 2013 r. do PINB dla [...] wpłynęło pismo zawierające stanowisko J. i J. .B., do którego została załączona ocena techniczna robót budowlanych adaptacyjnych na poddaszu nieużytkowym w budynku mieszkalnym przy ul. S. w W., sporządzona w [...] 2012 r. przez inż. R. B. i mgr inż. arch. W. O.. W dniu [...] lutego 2013 r. PINB dla [...] wydał na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowienie nr [...] nakładające na Z. B. obowiązek przedłożenia - w terminie trzech miesięcy od dnia, kiedy (postanowienie to stanie się ostateczne - oceny technicznej robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] i na poddaszu w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. S. w W. pod względem prawidłowości ich wykonania i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie złożonego przez J. i J. B. oraz Z. B. [...] WINB uznał, że zaskarżone postanowienie zasługuje na uchylenie, bowiem zostało podjęte co najmniej przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 80 kpa. Zdaniem organu II instancji organ powiatowy, ograniczając się do stwierdzenia w protokole oględzin nr [...] z dnia [...] września 2012 r., że właściciel lokalu nr [...] znajdującego się na drugim piętrze nie rozbudował swojego lokalu o dodatkowy pokój usytuowany na strychu nad lokalem, nie uczynił żadnych własnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego sprawy, tzn. nie opisał zakresu wykonanych robót budowlanych, nie określił, kiedy roboty te zostały wykonane, nie ustalił też ich inwestora. Jedynie z załączonego do protokołu zdjęcia można wywnioskować, że w stropie pomiędzy lokalem nr [...] a strychem jest wycięty otwór, który w dniu kontroli był zaślepiony elementami drewnianymi, zaś na schodach zostały ustawione rośliny doniczkowe. [...] WINB przytoczył w obszerny fragment oceny technicznej robót budowlanych adaptacyjnych na poddaszu nieużytkowym w budynku położonym przy ul. S. w W., sporządzonej przez inż. R. B. i mgr Inż. arch. W. O. wskazując na wnioski końcowe tego opracowania, w których stwierdzono, że: "Wszystkie wykonane prace mają znamiona samowoli budowlanej. Stan konstrukcji po wykonanych pracach stwarza bezpośrednie zagrożenie utraty stateczności jej istotnych dla użytkowania obiektu elementów." Natomiast w zaleceniach wskazano na konieczność opracowania pełnej ekspertyzy stanu technicznego budynku w obrębie wykonanych prac. W ocenie [...] WINB przedłożona przez P.P. J. i J. B. ocena techniczna wskazuje na istnienie uzasadnionych wątpliwości dotyczących jakości wykonanych robót budowlanych oraz możliwości ich negatywnego wpływu na stan techniczny obiektu budowlanego, jednakże nie jest ona wystarczająca do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie tylko na jej podstawie, o czym świadczy chociażby zawarte w niej zalecenie odnośnie konieczności opracowania pełnej ekspertyzy stanu technicznego budynku w obrębie wykonanych prac. [...] WINB wskazał jednocześnie na konieczność zweryfikowania twierdzeń Z. B. odnośnie rozebrania spornej ścianki, co wymaga dokonania dodatkowych oględzin w celu wyjaśnienia, czy stan faktyczny uległ jakiejkolwiek zmianie. Za wskazane organ II instancji uznał także jednoznaczne ustalenie, w jakim okresie i przez kogo zostały wykonane ww. roboty budowlane, czego organ I instancji dotychczas nie uczynił. Podniósł, że na powyższą okoliczności winna zostać przeprowadzona rozprawa administracyjna, z uwagi na pozostawanie wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego położonego przy ul. S. w W. w sporze ze sobą. Ponadto wątpliwości organu II instancji dotyczyły adresata obowiązku wskazanego przez PINB dla [...] w postanowieniu nr [...]. Powyższe postanowienie [...] WINB z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. B., który wyraził swoją dezaprobatę wobec stanowiska organu wskazując, iż jest stronnicze i oparte na nieprawdziwych wyjaśnieniach J. i J. B. oraz inż. R. B. i mgr inż. arch. W. O., którzy wykonali nieprawidłową ekspertyzę strychu w domu przy ul S.. Podważył wiarygodność opracowania technicznego sporządzonego przez inż. R. B. i mgr inż. arch. W. O. oraz zarzucił pomijanie przez J. i J. B. wielu istotnych okoliczności dotyczących m. in. budowy poddasza. Skarżący wskazał, że 3 lata temu jego syn P. B. bez jego wiedzy wyciął otwór w suficie i postawił schody kręcone. Chciał wykorzystać to pomieszczenie na sypialnię. Polecił jednak synowi aby otwór zabetonować, co syn wykonał wg jego wskazówek. Skarżący zwrócił uwagę, że przedstawiciel PINB dla [...] podczas oględzin w powyższym zakresie dnia 19 września 2012r. stwierdził, że w stropie nie ma żadnego przebicia ani żadnego dodatkowego pokoju, co jest zgodne z prawdą, gdyż przebicie stopu zostało zabetonowane. Zabetonowanie zaś zostało zrobione zgodnie ze sztuką budowlaną, co zostało wskazane w opinii technicznej mgr. Inż. L. Z. przedłożonej przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała ocena legalności zastosowania przez [...] WINB instytucji procesowej określonej w art. 138 § 2 kpa i wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W ocenie Sądu przepis ten nie został zastosowany w sposób prawidłowy. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nowe brzmienie art. 138 § 2 kpa zostało wprowadzone nowelizacją, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Przede wszystkim jej celem było ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze i zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy). Należy podkreślić, że dotychczasowa redakcja przepisu okazała się zbyt szeroka co prowadziło do nazbyt częstego jego wykorzystywania w praktyce, a nowelizacja dodatkowo zawęziła możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, ograniczając ją przede wszystkim do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto w obecnym brzmieniu tego przepisu nastąpiło większe skrępowanie organu pierwszej instancji decyzją organu odwoławczego, a w szczególności wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu tej decyzji, w celu wyeliminowania sytuacji, w których organ pierwszej instancji, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, wydaje taką samą decyzję, pomimo że wcześniejsza decyzja została uchylona jako wadliwa. W obecnym stanie prawnym art. 138 § 2 kpa wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tj. a) jednoznaczne stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności np. ze względu na konieczność zastosowania innego trybu postępowania, innej podstawy prawnej, wyznaczenia innego kręgu stron postępowania. Istotna w tym kontekście jest także ocena, czy możliwe jest ewentualne zastosowanie art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Podkreślenia bowiem wymaga, że również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania wspomnianego rozstrzygnięcia z art. 138 § 2, gdyż teoretycznie organ odwoławczy może wykorzystać możliwości przewidziane w art. 136 kpa. Jeżeli jednak prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem pozostaje decyzja uchylająca zaskarżone decyzję oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 138 § 2 kpa został zastosowany w formie postanowienia we wpadkowym, incydentalnym postępowaniu o charakterze dowodowym, a nie w sprawie głównej, która powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie w postaci decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ wydał bowiem postanowienie w oparciu o art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten stanowi w istocie instrument umożliwiający organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, natomiast dokonane ustalenia mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Podkreślenia jednakże wymaga, że przesłanką zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Nałożenie zatem takiego obowiązku uzależnione jest od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, z których zrealizowano obiekt budowlany, a nadto powyższy obowiązek organ może nałożyć w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. w przypadku stwierdzenia, że roboty te zostały wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi. Przepis ten ma również zastosowanie w przypadku, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu administracyjnego. Jak wskazano wyżej art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego stanowi wyłącznie Instrument umożliwiający organom gromadzenie dowodów służących do rozpoznania uprawy głównej, dotyczącej stanu technicznego budynku i doprowadzenia obiektu do (¡tanu zgodnego z prawem, oraz posiłkowo w postępowaniu legalizacyjnym. Przepis ten nie może jednak stanowić samodzielnej podstawy do prowadzenia postępowania dotyczącego wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skoro organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, to badanie jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego nie może w żaden sposób zastępować prowadzenia sprawy głównej tj. sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych i konieczności prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego lub art. 50 i 51 tej ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że [...] WINB wydał postanowienie w oparciu o art. 138 § 2 kpa uchylające postanowienie wydane w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji utożsamił w ten sposób prowadzenie postępowania w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ze sprawą główną, która powinna być prowadzona w oparciu o zupełnie inną podstawę prawną (tj. art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego, ewentualnie w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu braku samowolnych robót budowlanych). Należy dodatkowo wskazać, że brak jest przeszkód do wydania przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie robót budowlanych, ponownie postanowienia o charakterze dowodowym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, co wyklucza konieczność zastosowania art. 138 § 2 kpa. Organowi II instancji umknęło także, iż adresat obowiązku wyrażonego w postanowieniu PINB dla [...] z dnia [...] lutego 2013 r. tj. Z. B. wykonał nałożony obowiązek i w dniu 6 maja 2013 r. złożył do organu opinię rzeczoznawcy dotyczącą "oceny technicznej robót budowlanych w lokalu nr [...] i na poddaszu w budynku mieszkalnym położonym na terenie działki nr ew. [...] z Obr [...] przy ul. S. w W., pod względem prawidłowości wykonania i zgodności ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami budowlanymi" (vide karta 103 akt administracyjnych). W takiej sytuacji brak jest podstaw do kontynuowania postępowania w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego na tym etapie gromadzenia materiału dowodowego, zaś obowiązkiem organu było przystąpienie do załatwienia sprawy w formie decyzji. Zastosowanie zaś art. 138 § 2 kpa należy uznać za całkowicie pozbawione sensu procesowego i sprzeczne z przesłankami wyrażonymi w tym przepisie.. Podkreślić w tym miejscu również należy, że [...] WINB, wskazując w zaskarżonym postanowieniu organowi I instancji konieczność zweryfikowania twierdzeń Z. B. odnośnie rozebrania spornej ścianki, jednoznacznego ustalenia, w jakim okresie i przez kogo zostały wykonane ww. roboty budowlane oraz konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, pomylił całkowicie uboczne postępowanie prowadzone na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z postępowaniem głównym, w którego zakresie mieści się zarówno postępowanie dowodowe (również z wykorzystaniem ww. art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego), jak też wszystkie pozostałe czynności procesowe, których przeprowadzenia domaga się organ II instancji. Również wątpliwości organu odwoławczego dotyczącego adresata obowiązku wskazanego przez PINB dla [...] w postanowieniu nr [...] nie były wystarczającą podstawą do zastosowania art. 138 § 2 kpa, skoro w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mowa jest nie tylko o właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, ale także uczestniku procesu budowlanego, a zatem także - inwestorze. Z informacji otrzymanych w trakcie rozprawy w dniu 12 grudnia 2013 r. wynika, że PINB dla [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] zakończył postępowanie główne prowadzone w sprawie robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul. S. w W. - umarzając to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe (vide protokół z rozprawy - k. 105 akt sądowych i kopia decyzji - k. 103 akt sądowych). Jak wynika z protokołu rozprawy od decyzji tej odwołanie złożyła J. B.. W związku z powyższym należy stwierdzić, że spór dotyczący wykonanych robót budowlanych i ich wpływu na stan techniczny budynku toczyć się będzie obecnie przed organem odwoławczym i dotyczyć będzie rozstrzygnięcia merytorycznego ww. kwestii. W tej sytuacji tym bardziej bezcelowe jest kontynuowanie postępowania administracyjnego , dotyczącego wyłącznie uzyskania odpowiedniego dowodu w sprawie, który zresztą został już przez Z. B. złożony do akt administracyjnych i stanowić będzie jeden z elementów podlegających ocenie organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152, orzekł jak w sentencji wyroku.