VII SA/Wa 2099/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G J i J S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J S kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) dalej Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...]05.2015 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie nawiezienia pospółki (piaskowo-żwirowej) na drogę wewnętrzną dojazdową zlokalizowaną na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...] w gminie [...] , będących własnością Gminy [...]. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 19.09.2014 r. w związku z pismem mieszkańców wsi [...] zawierającym informację, iż na skutek "przebudowy - remontu" drogi doprowadzono do zmiany pierwotnego kierunku spływu wód pośniegowych i opadowych z górnej części wsi (które dawniej spływały środkiem drogi) i skierowanie ich na przyległe, równoległe do drogi, działki uprawne, działki zabudowane oraz dojazdy do budynków. Zdaniem organu odwoławczego, który utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , organ I instancji podjął właściwą decyzję umarzając postępowanie administracyjne w sprawie nawiezienia pospółki (piaskowo-żwirowej) na drogę wewnętrzną dojazdową zlokalizowaną na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w miejscowości [...] w gminie [...], będących własnością Gminy [...] . Podzielił stanowisko organu I instancji co do końcowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. jej umorzenia, jednak w ocenie organu odwoławczego umorzenie postępowania w mniejszej sprawie jest zasadne z innych przyczyn niż wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...].05.2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego dotyczyło robót budowlanych polegających - zdaniem skarżących - na przebudowie drogi zlokalizowanej w miejscowości [...] w gminie [...]. W dniu 29.10.2014 r. inwestor oświadczył, że nie nastąpiła przebudowa przedmiotowej drogi, a jedynie prace konserwacyjne polegające na wyrównaniu drogi poprzez wysypanie pospółki. W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie inwestor nie wykonał żadnych robót budowlanych, zaś wysypanie pospółki, jako prace konserwacyjne, nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, wysypanie drogi kruszywem budowlanym w postaci pospółki oraz wyrównanie jej nawierzchni równiarką, stanowi rodzaj robót budowlanych, które podlegają weryfikacji przez przepisy Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wysypanie drogi pospółką oraz jej wyrównanie nie zmieniło jej charakteru. Droga ta w dalszym ciągu jest drogą gruntową nie mającą statusu drogi gminnej, a stanowi jedynie własność gminy. W związku z powyższym w ocenie organu z akt sprawy nie wynika, aby istniała konieczność nałożenia na inwestora wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem ponieważ nie stwierdzono nieprawidłowości sankcjonowane przepisami Prawa budowlanego, które obligowałyby do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego dalszych czynności. W ramach posiadanych kompetencji w trybie art. 51 ww. ustawy należało, zdaniem organu, umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, iż organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygają kwestii związanych z naruszeniem stosunków wodnych. W gestii organów samorządowych leży obowiązek podjęcia działań w przypadku stwierdzenia, że spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie Decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżyli [...] i [...] zarzucający organom zmianę przedmiotu postępowania, nieustalenie przyczyn zakłócenia równowagi hydrologicznej w obrębie drogi i niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja lub postanowienie administracyjne są zgodne z prawem, gdy są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia czy w wyniku robót budowlanych wykonanych na drodze zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w m. [...] doszło do tego rodzaju zmian powstałych w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych, że wody opadowe zaczęły spływać na grunty sąsiednie należące do Skarżących i jakie to wywołuje skutki. Jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] z dnia 3 listopada 2014 r. droga o nr geodezyjnym [...] i [...] w miejscowości [...] (powstała z podziału działki o nr geod. [...]), stanowi własność Gminy [...] i jest w jej zarządzie. Jest drogą ogólnodostępną dojazdową, nie mająca statusu drogi gminnej, posiadającą nawierzchnię gruntową ulepszoną żwirem. Szerokość drogi wg danych z mapy ewidencyjnej wynosi 5,00 mb. W okresie od 12 kwietnia do 12 grudnia 2011 roku w ramach zadania inwestycyjnego pn: "Budowa sieci wodociągowej z przyłączami w miejscowości [...] , [...] , [...]i [...] " w miejscowości [...]w drodze wybudowano sieć wodociągową z przyłączami. W czasie wykonywanych robót budowlanych ponad 50% pasa drogowego była rozkopana. Wykonawca po wykonaniu robót budowlanych zgodnie z dokumentacją dokonał naprawy pasa drogowego, przywracając go do stanu pierwotnego. Zdaniem organu I instancji roboty jakie stwierdzono w toku postępowania , polegały na uzupełnieniu lokalnych zadoleń powstałych w wyniku użytkowania drogi (tj. nawiezienie pospółką i wyrównanie górnej warstwy nawierzchni drogi zapewniając tym samym jej przejezdność), co stanowi bieżącą konserwację drogi, a na tego typu roboty nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. Zdaniem organu odwoławczego, wysypanie drogi kruszywem budowlanym w postaci pospółki oraz wyrównanie jej nawierzchni równiarką, stanowi rodzaj robót budowlanych, które podlegają weryfikacji przez przepisy Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wysypanie drogi pospółką oraz jej wyrównanie nie zmieniło jej charakteru. Droga ta w dalszym ciągu jest drogą gruntową nie mającą statusu drogi gminnej, a stanowi jedynie własność gminy. W związku z powyższym w ocenie organu z akt sprawy nie wynika, aby istniała konieczność nałożenia na inwestora wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem ponieważ nie stwierdzono nieprawidłowości sankcjonowane przepisami Prawa budowlanego, które obligowałyby do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego dalszych czynności. W ramach posiadanych kompetencji w trybie art. 51 ww. ustawy należało, zdaniem organu, umorzyć postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Dokonując oceny wykonanych na drodze robót budowlanych w tym wcześniejszej realizacji wodociągu organ administracyjny powinien jednak ustalić czy wykonane roboty budowlane w sposób istotny zmieniły ukształtowanie drogi powodując tym samym zalewanie sąsiednich działek. Zgodnie bowiem z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75) "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Tymczasem uzasadnienia organu I i II instancji nie wyjaśniają jednoznacznie zarzutów Stron skarżących. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny prawnej okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zasadom prawa procesowego wyrażonym w art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a. i art. 77 k.p.a. organ odwoławczy nie ustalił rozpatrzył całego materiału dowodowego, nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji, w tym również organ odwoławczy, zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zasada powyższa nie była przestrzegana w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym. Sąd przypomina, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz umożliwiających wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości. Mając zatem na uwadze, iż w sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności, nie ustosunkowano się do twierdzeń strony, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.