VII SA/Wa 21/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie samodzielności lokalu. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. w [...] jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2012 r. znak: [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy: Pismem z 5 września 2012 r. skarżąca Spółka – [...] wystąpiła do Prezydenta [...] o wydanie zaświadczenia o samodzielności dwóch lokali garażowych o oznaczeniu [...] i [...], zlokalizowanych w budynku przy ul. [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia stwierdzającego, że lokale nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] w [...] stanowią samodzielne lokale w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał że decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] udzielił inwestorowi [...] Spółce z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku nr [...] (wchodzącego w skład II etapu zespołu mieszkalnego) z wbudowanym garażem, z wjazdem i zagospodarowaniem terenu na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Z inwentaryzacji powykonawczej wynika, że garaż podziemny w budynku nr [...] jest dostępny z garażu sąsiedniego w budynku nr [...] oraz z garażu w projektowanym budynku nr [...]. Z kolei wg inwentaryzacji powykonawczej budynku nr [...], stanowiącej załącznik do zaświadczenia Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2011 r. o samodzielności lokali, lokale garażowe nr [...] i [...] nie są połączone z garażem w budynku nr [...]. I dalej, organ stwierdził, że zmiany dokonane podczas realizacji budynku nr [...], skutkują tym, że garaż [...] (poziom -1) jest dostępny w chwili obecnej z samodzielnego lokalu garażowego [...] w budynku nr [...] i analogicznie garaż [...] – z samodzielnego lokalu garażowego [...]. W konsekwencji, organ uznał, iż lokale garażowe nr [...] i [...] w budynku nr [...] nie spełniają wymagań określonych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. [...] Spółka z o.o. w [...] nie zgodziła się z orzeczeniem Prezydenta [...] i wniosła zażalenie wskazując w nim, że kwestionowane postanowienie narusza przepisy prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, jak i przepisy procesowe, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca Spółka wskazała m. in. na to, że przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali nie warunkuje samodzielności lokalu od istnienia samodzielnego, bezpośredniego wjazdu z terenu ogólnie dostępnego. Dokumentacja znajdująca się w urzędzie jednoznacznie dowodzi, że lokale garażowe [...] i [...] są wydzielone trwałymi ścianami. Okoliczności te, jak wskazała Spółka, stanowią zaś wystarczającą przesłankę do stwierdzenia samodzielności ww. lokali. Niezależnie od zaprezentowanego stanowiska, skarżąca poinformowała w zażaleniu, iż w dniu 3 października 2012 r. na lokalach garażowych w budynku nr [...], przez które ma następować wjazd i wyjazd do lokali garażowych nr [...] i [...], zostały ustanowione stosowne służebności gruntowe polegające na prawie przejazdu i przechodu. Do zażalenia załączyła dwa akty notarialne dot. ww. kwestii. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], postanowieniem z [...] października 2012 r. znak jw., po rozpatrzeniu ww. zażalenia, utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2012 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że sprawa dotyczy wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt samodzielności lokali garażowych. Pojęcie "samodzielności" nie ma jednak racji bytu w odniesieniu do garaży, ponieważ nie są to lokale w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Wprawdzie organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swojego postanowienia, że przepisy te odnoszą się także do innych lokali, ale z pewnością nie do "lokali garażowych", gdyż takiej pojęcie nie istnieje. Mogą odnosić się na przykład do lokali użytkowych usługowych, sklepów itp. Ani garaże ani miejsca postojowe bez wątpienia nie są lokalami w rozumieniu ww. ustawy, jak i ustawy Prawo budowlane. Użyte pojęcie "lokal garażowy" stanowi bezspornie nadinterpretację przepisów ww. ustawy, także z tego względu, że są to garaże wielostanowiskowe w budynku wielorodzinnym. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że żądanie Spółki [...] nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i dlatego odmowa wydania zaświadczenia jest zasadna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skarżąca – [...] Spółka z o.o. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wskazała na naruszenie w sprawie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. z uwagi na brak należytego uzasadnienia postanowienia, a także art. 138 § 1 oraz art. 218 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powołując się na piśmiennictwo podniosła, iż wprowadzając definicję lokalu, art. 2 ustawy o własności lokali określa jednocześnie wymogi, jakie musi spełniać lokal, aby mógł być przedmiotem odrębnej własności. Przesądza także o innych kwestiach dotyczących własności lokali – w tym, że przedmiotem odrębnej własności mogą być zarówno lokale mieszkalne, jak i lokale o innym przeznaczeniu – w żadnym wypadku nie wskazując funkcji tego lokalu. Przesądza zatem o tym, że istnieje możliwość ustanowienia odrębnej własności lokali o dowolnej funkcji, w tym funkcji garażowej. Skarżąca dostrzegła również, że ww. przepis nie zawiera oprócz wymogu samodzielności żadnych innych ograniczeń uniemożliwiających ustanowienie odrębnej własności lokali, np. wynikających z funkcji, czy też z ilości miejsc postojowych w garażu. Wskazała nadto, że chociaż art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali wymienia garaż jako przykład pomieszczenia przynależnego do lokalu, to jednak na gruncie omawianej ustawy nie można wykluczyć, iż może on być także samodzielnym lokalem (niemieszkalnym) albo częścią nieruchomości wspólnej – jeśli jest to garaż wielopoziomowy wielostanowiskowy o wyznaczonych miejscach postojowych, znajdujący się w budynku mieszkalnym i nie stanowiący samodzielnego lokalu użytkowego. W konkluzji skarżąca stwierdziła, że o samodzielności określonego lokalu decyduje wyłącznie kryterium normatywne, tj. spełnienie przez niego warunków określonych przez ustawodawcę w dyspozycji art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. W dalszej części uzasadnienia skargi, skarżąca przywołała orzeczenia, z których w jej ocenie wywieść należy, iż nie ma najmniejszej wątpliwości co do tego, że na gruncie art. 2 ww. ustawy garaż może stanowić samodzielny lokal o przeznaczeniu innym niż mieszkalny. W końcu, skarżąca podała, że przedmiotowe w niniejszej sprawie lokale położone są w 5-tym budynku wybudowanym w ramach inwestycji wieloetapowej przy ul. [...] w [...]. Garaże we wszystkich budynkach mają stanowić odrębne lokale garażowe. W przypadku wszystkich wcześniej zrealizowanych w 4-ch budynkach Spółka składała analogiczne wniosku, załączając tożsame dokumenty, a organ załatwiał je pozytywnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. Postępowanie zakończone zaskarżonym orzeczeniem zainicjowane zostało wnioskiem skarżącej Spółki, która wystąpiła o wydanie zaświadczenia o samodzielności dwóch lokali garażowych, a dokładnie: dwóch hal garażowych - wielostanowiskowych, znajdujących się na różnych poziomach w tym samym (oddanym do użytkowania) budynku nr [...] położonym przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji orzekając w sprawie o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia przyjął, że lokale objęte wnioskiem nie spełniają wymagań przewidzianych w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, albowiem wjazd do garaży przewidziano przez inne garaże, znajdujące się w budynkach sąsiednich (tj. w zrealizowanym budynku nr [...] oraz w projektowanym budynku nr [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji, przyjęło natomiast, że ustawa o własności lokali i art. 2 tej ustawy nie mają zastosowania do garaży. Kolegium uznało, że garaż nie jest lokalem w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Wskazać przy tym trzeba, że Kolegium żadnych innych okoliczności sprawy nie badało, w tym nie analizowało treści zażalenia, jak i dołączonych do niego dokumentów w postaci aktów notarialnych. Orzekając w sprawie Sąd nie podzielił wskazanego powyżej poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zauważyć bowiem należy, iż ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.), dotyczy tak lokali mieszkalnych, jak i lokali o innym przeznaczeniu (bez określenia ich funkcji, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze). Wynika to już z art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Również przepisy art. 2 tej ustawy odnoszą się tak do lokali mieszkalnych, jak i innych, tj. o innym przeznaczeniu. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o własności lokali stanowi wyraźnie, iż samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Przepis ten, w ocenie Sądu, przesądza jednoznacznie o tym, że przedmiotem odrębnej własności mogą być zarówno lokale mieszkalne, jak i użytkowe. Możliwość ustanowienia odrębnej własności lokali nie zależy od ich funkcji. Wskazana ustawa dotyczy bowiem wszystkich lokali, tak mieszkalnych, jak i użytkowych, a tych ostatnich w żaden sposób nie ogranicza i nie wyklucza z ich pojęcia garaży, czy lokali garażowych. Wobec treści przytoczonych przepisów nie można więc przyjąć, iż pojęcie "lokal o innym przeznaczeniu" nie odnosi się do garażu (jedno-, dwupostojowego), czy też hali garażowej (wielostanowiskowej). Tym samym, w ocenie Sądu, zaświadczenie o samodzielności lokalu może być wydane w stosunku do garażu, czy hali garażowej (wielostanowiskowej), jeśli tylko lokal taki, spełnia atrybut samodzielności, stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] tej ostatniej kwestii jednak w żaden sposób w sprawie nie badało. Uznało, że skoro wniosek dotyczy hali garażowej, to już tylko z tego powodu nie jest możliwe wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że lokal ten stanowi samodzielny lokal w rozumieniu ww. art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Przedstawiając całkowicie błędne stanowisko, nie znajdujące żadnego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, Kolegium nie dokonało w efekcie oceny merytorycznej w sprawie. Nie wyjaśniło bowiem, czy lokale garażowe, których dotyczy wniosek skarżącej, posiadają cechę samodzielności. Nie uwzględniło w tym też zakresie zarzutów i argumentów przedstawionych w zażaleniu, jak i załączonych do niego dokumentów wskazujących na ustanowienie na lokalach garażowych w budynku nr [...], przez które ma następować wjazd i wyjazd do lokali garażowych nr [...] i [...] (objętych wnioskiem) służebności gruntowych. W konsekwencji Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali poprzez dokonanie w nim nieprawidłowej wykładni wymienionych przepisów. Sąd uznał również, iż postanowienie to zapadło z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i art. 219 k.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne utrzymanie nim w mocy postanowienia organu I instancji o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia; przedwczesne, bo bez dokonania oceny sprawy w koniecznym zakresie i bez analizy okoliczności przedstawionych m. in. na etapie postępowania zażaleniowego przez skarżącą Spółkę. Orzekając ponownie w sprawie, Kolegium winno: po pierwsze – przyjąć, że ustawa o własności lokali może być co do zasady stosowana do tego rodzaju lokali użytkowych, jakie występują w niniejszej sprawie; po drugie – ocenić okoliczności sprawy, w tym te wynikające z dokumentów załączonych do zażalenia; po trzecie – ustalić, czy rozstrzygnięcie organu I instancji z uwzględnieniem tych nowych okoliczności jest prawidłowe, czy też nie, co sprowadza się w istocie do wyjaśnienia, w jaki sposób ustanowienie służebności gruntowej na lokalu garażowym, przez który ma odbywać się wjazd i wyjazd z lokali objętych wnioskiem wpływa na atrybut samodzielności tych ostatnich. Na koniec, warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2539/10 (lex nr 114564). W orzeczeniu tym Sąd kasacyjny zaprezentował pogląd, iż "(...) określone zachowania prawne organu w sprawach danego rodzaju, nie mogą ulec nagłej zmianie bez uzasadnionej przyczyny. Jeżeli więc organ, np. rozpatrywał przedkładane mu wnioski w określony sposób (kierując się konkretnym rozumieniem normy prawnej w danych okolicznościach faktycznych), to zmiana tego stanowiska, bez szerszego uzasadnienia, może stanowić naruszenie zasad określonych w k.p.a., w szczególności zaś zasady wynikającej z art. 8 tego aktu prawnego (pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej). Tym samym ogólnie należy stwierdzić, iż wahania poglądów prawnych wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogą być uznane za naruszenie wskazanej zasady z art. 8 k.p.a." W ocenie Sądu, o tego rodzaju naruszeniu wskazanej zasady ogólnej Kodeksu można mówić w tym przypadku. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżąca, w związku z tą samą inwestycją i zrealizowanymi w jej ramach garażami wielostanowiskowymi zwracała się już do organu o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Takie też zaświadczenia uzyskiwała, co wynika również z uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Kolegium orzekając w sprawie zupełnie tej okoliczności nie dostrzegło i wyraziło pogląd całkowicie odmienny poprzez stwierdzenie, że ustawa o własności lokali nie ma w ogóle zastosowania do garaży, czy hal garażowych (bez głębszej analizy przepisów mających w tym zakresie decydujące znaczenie). Z tych też przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270).