VII SA/Wa 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]", reprezentowanego przez radcę prawnego [...], na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], odmówił Stowarzyszeniu "[...]" wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w m. [...], gm. [...]. Stowarzyszenie "[...]", reprezentowane przez radcę prawnego [...], w ustawowym terminie, wniosło zażalenie. Organ drugiej instancji wskazał, że po tym jak wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], pismem z 31 lipca 2017 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał wnioskodawcę do udzielenia wyjaśnień czy wniosek stanowi: · żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. (w takim wypadku wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji), · żądanie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a. (w takim wypadku wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia określonych wart. 31 § 1 k.p.a. przesłanek, tj. wykazania, że wszczęcie tego postępowania jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz że przemawia za tym interes społeczny). W odpowiedzi na ww. wezwanie, wnioskodawca w piśmie z 17 sierpnia 2017 r. wskazał, że wniosek z 25 maja 2017 r. jest żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. Podano, że "Interes prawny Wnioskodawcy uzasadniający wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wynika z tego, że postępowanie zwyczajne zakończyło się wydaniem rozstrzygnięcia, bez uprzedniego rozpoznania wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do toczącego się postępowania". Ponadto wskazano, że "Przyczyna stwierdzenia nieważności podana we wniosku kreuje własny interes prawny organizacji społecznej w rozumieniu art. 28 k.p.a.". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2017 r., poz. 1257), odmówił Stowarzyszeniu "[...]" wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. zażalenia Stowarzyszenie "[...]", postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem negatywna ocena możliwości prowadzenia tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania wniosku poprzedzającym właściwe rozpoznanie sprawy, może nastąpić z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną oraz żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji zweryfikowanej już pod względem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. inną decyzją ostateczną. Przepis art. 28 k.p.a. określa, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale stwierdzenie, że istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek wykazania interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2550/12). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskujące Stowarzyszenie "[...]" nie wykazało własnego, indywidualnego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w m. [...], gm. [...]. Interesu prawnego nie uzasadnia fakt, że w postępowaniu zwykłym nie został rozpatrzony wniosek z 15 grudnia 2016 r. o dopuszczenie Stowarzyszenia, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., do udziału w postępowaniu administracyjnym. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wynika, że ww. wniosek został dołączony do akt sprawy organu powiatowego, znak: [...] i przekazany [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wraz z ww. aktami "w związku ze złożeniem zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z dn. [...].05.2017 r., które wydane zostało w przedmiocie nałożenia na P. [...] z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w [...], gm. [...]". Wniosek z 15 grudnia 2016 r. został potwierdzony za zgodność z oryginałem przez organ wojewódzki i włączony do akt [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczących wniosku Stowarzyszenia "[...]" o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla powiatu [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...], znak: [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w rozpatrywanym przypadku nie istnieje przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego stowarzyszenia. Sama okoliczność nierozpatrzenia wniosku z 15 grudnia 2016 r., nie daje podstaw do wywiedzenia interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Pełnomocnik wnioskodawcy niesłusznie utożsamia ewentualną wadę decyzji organu powiatowego z [...] grudnia 2016 r. (polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia 15 grudnia 2016 r.) z wystąpieniem interesu prawnego po stronie organizacji społecznej w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 2152/97; z 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1400/97). Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przez podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, co ma miejsce w omawianym przypadku, stanowi przesłankę o charakterze podmiotowym, skutkującą odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tym samym prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...], znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania uznając, że Stowarzyszenie "[...]" nie posiada przymiotu strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane powyżej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyło Stowarzyszenie "[...]", reprezentowane przez radcę prawnego [...], wnosząc o uchylenie tego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje stowarzyszeniu interes prawny uzasadniający żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy w trakcie postępowania w sprawie wydania tej decyzji nie został w ogóle rozpatrzony wniosek o dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zarzuty skargi znalazły rozwinięcie w jej uzasadnieniu. Wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Stowarzyszenie "[...]" pismem z 15 grudnia 2016 r. wniosło o uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego, wadliwe jest stanowisko, że nie przysługuje mu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wszczęcia postępowania nieważnościowego i dochodzenia stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z treścią art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odstępując od rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia i wydając decyzję dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Potwierdza to pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r., sygn. akt: II OSK 1767/12, LEX nr 1251855, stwierdził bowiem, że: "Za niezgodne z prawem uznać należy postępowanie, które polega na tym, że organ administracji ani nie wydaje postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, ani nie wydaje postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji organizacja faktycznie nie zostaje dopuszczona do udziału w postępowaniu, ale jednocześnie nie może tego kwestionować przed organem wyższego stopnia oraz następnie przed sądem administracyjnym.". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z 20 listopada 2014 r., sygn. akt: II SA/Ol 605/14, LEX nr 1677747 - "Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku organizacji społecznej, którego treść wskazuje na to, że wyraża ona wolę uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu jest ocena tego wniosku z punktu widzenia treści art. 31 § 1-3 k.p.a. Prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia takiego wniosku jest istotnym naruszeniem prawa procesowego przejawiającym się w niewyjaśnieniu katalogu wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu, w sytuacji gdy ustawodawca zagwarantował organizacji społecznej prawo złożenia zażalenia - a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego - na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej.". Zdaniem skarżącego stowarzyszenia, przyczyna stwierdzenia nieważności podana we wniosku kreuje własny interes prawny organizacji społecznej w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 czerwca 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 359/13, LEX nr 1328608: "Występują sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym." Interes prawny skarżącego uzasadniający wszczęcie postępowania nadzwyczajnego wynika z tego, że postępowanie zwyczajne zakończyło się wydaniem rozstrzygnięcia, bez uprzedniego rozpoznania wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do toczącego się postępowania. Skarżący został zatem pozbawiony prawa oceny przesłanek uzasadniających jego udział w postępowaniu zwyczajnym. Jeżeli w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu wpłynął do organu administracji publicznej, to organ miał obowiązek ten wniosek rozpatrzyć w oparciu o treść art. 31 k.p.a. Nie czyniąc tego naruszył interes prawny organizacji społecznej wynikający z art. 28 w zw. z art. 31 k.p.a. Tym samym podana podstawa prawna żądania stwierdzenia nieważności jest właściwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Wniosek skarżącego został jednoznacznie sprecyzowany. Dochodzono, w oparciu o art. 157 § 2 k.p.a., wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji, wadliwej wobec braku rozpoznania wniosku stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w tamtym postępowaniu, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Ów brak rozpoznania wniosku, stowarzyszenie postrzegało jako wadę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą decyzja była obarczona i jednocześnie jako przesłankę kreującą przymiot strony stowarzyszenia w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności. Sąd stwierdza - mimo prawidłowego wezwania skarżące stowarzyszenie nie wykazało, w toku postępowania administracyjnego, indywidualnego interesu prawnego, który uzasadniałby przyjęcie, że wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania nieważnościowego pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym, odmowa wszczęcia postępowania podjęta w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. była w pełni uzasadniona. Gdy żądanie, wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 157 § 2 k.p.a. stanowi - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wbrew stanowisku skarżącego o tym, czy można wszcząć postępowanie w trybie nieważnościowym, na wniosek określonego podmiotu nie decyduje wadliwość aktu, ale to czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Niekoniecznie podmiotu, który brał udział w postępowaniu zwykłym, ale koniecznie od podmiotu, który ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżące stowarzyszenie takiego interesu nie wykazało. Nie przedstawiło bowiem, że jako organizacja społeczna posiada w sprawie własny, indywidualny interes prawny, np. jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości lub innej pozostającej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).