VII SA/Wa 210/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2016r, [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania , na wniosek G. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek, G. S., nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny remontu linii energetycznej niskiego napięcia oraz budowy stacji transformatorowej słupowej typu SlSob 20/250 z powiązaniami liniowymi na terenach położonych w G., w części dotyczącej działki nr ew. [...], powstałej w wyniku podziału działki nr ew. [...], utrzymał w mocy zaskarżaną decyzją. Decyzja została wydana w następującym stanie faktyczny i prawnym. Kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzją Burmistrz Miasta J. na podstawie art.21 ust. 3 i 4 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze. zm.) zatwierdził na rzecz P. "E. sp. z o.o. z/s we W. plan realizacyjny dla inwestycji: "remont linii energetycznej niskiego napięcia oraz budowa stacji transformatorowej słupowej typu STSpb 2-/250 z powiązaniami liniowymi" w G. Zgodnie z art. 21 ust. 3 i 4 Prawa Budowalnego z 1974 r. , plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Zatwierdzenie planu realizacyjnego traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Tryb postępowania w sprawie wydania powyższej decyzji był określony w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975. - w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. li. Nr 8, poz. 48 ze zm.) Zgodnie z § 8 ust. powyższego rozporządzenia, inwestor był obowiązany uzyskać od właściwego organu decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, która z kolei była wydawana w trybie określonym w ustawie z dnia 13 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) Dopiero wówczas inwestor mógł wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie planu realizacyjnego. Zgodnie z § 18 powyższego rozporządzenia, w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdzał zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygał pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz zatwierdzał pod względem urbanistycznym i architektonicznym rozwiązania i ustalenia, zawarte w części graficznej i opisowej projektu planu realizacyjnego . W decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, właściwy organ mógł określić szczegółowe rozwiązania projektowe obiektu budowlanego lub jego części, jakie ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia należy przedstawić przy występowaniu o pozwolenie na budowę. Wymagania dla planów realizacyjnych określały przepisy § 12 - § 18 powyższego rozporządzenia. Niezbędne było określenie na rysunku planu granic terenu, granic strefy ochronnej (§13 ust. 1 pkt 1 i 2), a także wymienienie w części opisowej przedmiotu i zakresu inwestycji, istniejącego i zmienianego zagospodarowania terenu inwestycji (§14 ust. 1 pkt 1 i 2). Ponadto, w myśl przepisu art. 36 ust. 1 obowiązującej w rozważanym czasie ustawy o planowaniu przestrzennym, lokalizacja inwestycji jednostki gospodarki uspołecznionej oraz inwestycji produkcyjnej, wymagała: udzielenia wskazań lokalizacyjnych na wniosek inwestora, określenia warunków dla wybranego wariantu lokalizacji, wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Zgodnie z przepisem art. 41 tej w/w ustawy, inwestor był zobowiązany do przeprowadzenia analizy udzielonych mu wskazań lokalizacyjnych i zgłoszenia w terminie 6 miesięcy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji. Z dokumentów, zgromadzonych w sprawie wynika, że Burmistrz Miasta J. udzielił inwestorowi wskazania lokalizacyjnego w dnia [...] czerwca 1994r. - pod nr [...]. Następnie decyzja z dnia [...] grudnia 1994 r., Nr [...] ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji, potwierdzając jej zgodność z Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. zatwierdzonego uchwał nr [...] z dnia [...] października 1991r. Następnie kwestionowane decyzje z dnia [...] grudnia 1994r. Burmistrza miasta J. zatwierdził na rzecz P. "E." sp. z o.o. z/s we W., plan realizacyjny dla powyższej inwestycji. Tym samym zachowana została przewidziana prawem procedura poprzedzająca wydanie decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1994 r. Decyzja ta w części dotyczącej działki nr ew. [...] (dawniej działka nr ew. [...] jest zgodna z przywołanym wyżej miejscowym planem, z którego wynika, że działa nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem C7MN – tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności. Jednocześnie przepisy planu nie zawierały regulacji, z których wynika jednoznaczny zakaz realizacji na ww. terenie obiektów budowlanych takich jak linie elektroenergetyczne, stacje transformatorowe lub słupy energetyczne, czy też zakaz remontu tego rodzaju obiektów budowlanych. Nadto z planu wynika, że na terenach zainwestowanych oprócz obiektów i urządzeń o funkcjach jednoznacznych z przeznaczeniem terenów, dopuszcza się budowę, remonty i modernizację obiektów budowalnych i urządzeń uzupełniających niezbędnych dla funkcji podstawowej. Oznacza to, zdaniem organu, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1994 w części dotyczącej działki nr. ew. [...] (poprzednio działka nr ew. [...]) nie narusza rażąco art. 21 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Odnosząc się do zarzutu skarżącego G. S. dotyczącego opracowania planu realizacyjnego na mapach w skali 1 : 5000 organu wskazał, że zgodnie rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., plan realizacyjny powinien być opracowany na aktualnych mapach w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości inwestycji, lecz nie mniejszej niż 1: 1000 dla terenów zabudowanych. Jak wynika z analizy akt sprawy plan realizacyjny dla ww. inwestycji, został opracowany na mapach wykonanych w skali 1:1000. Tym samym nie sposób zarzucić, aby kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1994, w części dotyczącej działki nr ew. [...], rażąco naruszała ww. § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. Ustosunkowując się do kwestii określenia przebiegu zaprojektowanej inwestycji przez działkę nr ew. [...] obręb G. zamiast obręb J. wskazał , że nie wpływa to na ważność kontrolowanej decyzji. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności z rysunków stanowiących opracowanie planu realizacyjnego wynika, iż sporna inwestycja przebiega m.in. przez działkę aktualnie oznaczoną nr ew. [...] (dawniej działka nr ew. [...]) położoną przy ulicy R. w obrębie J. (zob. projekt linii energetycznej, rys. nr 2, wykaz nieruchomości obejmujących projektowane zamierzenie, karta 1a). Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sfałszowania map znajdujących się w dokumentacji projektowej, wskazał że powyższe może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13). Ponadto wbrew argumentacji odwołania, stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1995 Nr [...], znak: [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zakładowi Energetycznemu W. S.A. pozwolenia na budowę obejmującą remont linii energetycznej oraz budowę stacji transformatorowej słupowej z powiązaniami liniowymi na działkach położonych w G.) w części dotyczącej działki nr ew. [...],nie powoduje utraty ważności ww. decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1994r., znak: [...]. Odnosząc się do kwestii obarczenia kontrolowanej decyzji w części dotyczącej działki nr ew. [...], wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną, która w ocenie skarżącego zachodzi z uwagi na doręczenie kontrolowanej decyzji B. F. nie zaś właścicielowi ww. działki nr ew. [...] H. F., wyjaśnił że czym innym jest kwestia skierowania decyzji administracyjnej, a czyni innym fakt jej doręczona określonemu podmiotowi. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy bowiem rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu prawa, nie ma natomiast istotnego znaczenia sam fakt doręczenia decyzji. Z nieważnością, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na nią określonych praw lub obowiązków (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 859/15). Jak wynika z akt sprawy kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1994 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...], została skierowana do P. "E.", nie zaś do B. F. Podsumowując Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego uznał, iż kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1994 r., w części dotyczącej działki nr ew. [...], nie jest obarczona wadami prawnymi wymienionymi w art 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł G. S. Skarżący zarzucił organowi brak zgody na za zapoznanie się z aktami sprawy poza siedzibą organu w Warszawie. Ten brak zgody uniemożliwił mu stwierdzenie czy organ nadzoru zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do prawidłowej oceny kontrolowanej decyzji, w szczególności, czy w aktach znajduje się – uzgodnienia nowej inwestycji ( budowa słupowej stacji transformatorowej) z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska oraz zgoda Urzędu Górniczego na tę inwestycję. T. S.A., następca prawny inwestora, takich uzgodnień nie posiada,(odpowiedź T. na wniosek skarżącego nr [...] z dnia 3 października 2016 roku). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżana decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] listopada 2016 r. wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 1994 r., którą zatwierdzono plan realizacyjny remontu linii energetycznej niskiego napięcia oraz budowę stacji transformatorowej słupowej z powiązaniami liniowymi na terenach położonych na G., w części dotyczącej działek nr ew. [...] powstałej w wyniku podział działki nr ew. [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania/skutek ex tunc/ (por. J. Borkowski, B. Adamiak - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C. H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35). Zgodzić się należy z organem, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze - które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. IIIARN 13/94. OSN 1994/3/36. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisami prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r.f li SA 981/88, ONSA 1988/21/96 z dnia 21 października 1992 r. sygn.. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23' wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn.. akt IIIARN 15/94, OSNAP 1994/3/36. Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wskazanie, dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt lI SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten pogląd należy oczywiście podzielić. Jednocześnie podkreślić należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 1 k.p.a.) jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skorzystanie z nadzwyczajnego trybu powoduje ograniczone badanie legalności i poprawności ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracyjnych. Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności nie może przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się wszystkie zarzuty strony - do tego służy postępowanie odwoławcze oraz skarga wniesiona do sądu administracyjnego w trybie zwykłym. Kontrola przeprowadzona w trybie zwykłym ma szerszy zakres, stąd też i rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrywanej w tym trybie przy tożsamych okolicznościach może być odmienne. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pełni podzielił ocenę organu co do braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji. Ze bezskuteczne należy uznać zarzuty skargi dotyczące braku uzgodnienia budowy stacji transformatorowej słupowej z Naczelnym Lekarzem Uzdrowiska czy też brak zgody Urzędu Górniczego na jej budowę. Obowiązek takich uzgodnień nie znajdował oparcia w obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisach prawa. Z wyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U. 2017 r. poz. 1369) orzekł, jak w sentencji.