VII SA/Wa 2100/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę M. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2013 r. (znak: [...]) o ustaleniu skarżącemu opłaty legalizacyjnej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z [...] maja 2013 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), ustalił M. O. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł. w związku z wybudowaniem na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] w P., bez pozwolenia na budowę, drogi dojazdowej w długości 200 m. oraz drenażu stanowiącego odwodnienie jej korpusu. Organ podał, że inwestor wykonał obowiązki o których mowa w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, w terminie określonym w postanowieniu organu z [...] kwietnia 2013 r., (przedłożył m. in. ostateczną decyzję Burmistrza Gminy R. z [...] listopada 2012 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji, która została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2013 r.). W związku z tym spełnione zostały przesłanki do ustalenia inwestorowi opłaty legalizacyjnej. M.O. w piśmie z [...] października 2015 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o stwierdzenie nieważności tego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu podał, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy przedłożona w toku postępowania legalizacyjnego, obowiązująca w dniu orzekania o opłacie legalizacyjnej, została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 221/13. Po uchyleniu tej decyzji, Burmistrz Gminy R. w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał kolejną decyzję o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji i to w oparciu o tę decyzję organ powinien na nowo ustalić opłatę legalizacyjną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. postanowieniem z [...] maja 2016 r. (znak: [...]) na podstawie art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2013 r. Organ stwierdził, że kwestionowane postanowienie nie jest dotknięte żadną z wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podkreślił, że w dniu wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ([...] maja 2013 r.) pozostawała w obrocie prawnym ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy R. z [...] listopada 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Jej późniejsze uchylenie przez Sąd (wyrokiem z 26 listopada 2013 r.) nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu na to postanowienie skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem organu i stwierdził, że organ przedwcześnie (a więc z rażącym naruszeniem prawa) rozstrzygnął o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Zadaniem strony, organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministarcyjnego dotyczącego decyzji Kolegium o ustaleniu warunków zabudowy. Skarżący dodał, że NSA w wyroku z 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2217/11 stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu. Z tego powodu, według strony postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2013 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej było niewykonalne w dacie wydania. Ta niewykonalność, w związku z wyrokiem WSA z 28 listopada 2013 r. ma charakter trwały. M.O. w zażaleniu dodał, że postępowanie poprzedzające wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji) toczyło się w sytuacji, gdy strona postępowania, J. K. nie żył. Z tego powodu zachodzi określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawa do stwierdzenia jego nieważności. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2013 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie jest obarczone wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Organ podkreślił, że według art. 48 ust. 3 prawa budowlanego, dla wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej jest niezbędne, aby inwestor posiadał ostateczną (a więc podlegającą wykonaniu) decyzję o warunkach zabudowy dla "legalizowanej" inwestycji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczność, że decyzja o warunkach zabudowy została następnie uchylona przez Sąd, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, nie świadczy o jego niewykonalności. Odnosząc się do zarzutu prowadzenia postępowania z udziałem zmarłej strony, organ podał, że stroną postępowania o ustalenie opłaty legalizacyjnej jest wyłącznie inwestor. M.O. w skardze na postanowienie GINB z [...] lipca 2016r. zarzucił temu organowi naruszenie : a) art. 7 w zw. z art. 77 § 2 i art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej, b) art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz 97 § 7 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, mimo że obowiązkiem organu było zawieszenie postępowania o ustalenie tej opłaty, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sad, c) art. 6 w zw. z art. 156 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu skarżącemu opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności podniósł, że skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego, to zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności tzw. rozstrzygnięcia zależnego. Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. O.jest nieuzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postepowania administracyjnego oraz w skardze do sądu skarżący powołując wyrok NSA z 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2217/11 wywodził, że : po pierwsze - organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy, a po drugie - skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego, to zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności tzw. rozstrzygnięcia zależnego. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. organ ten podtrzymał stanowisko organu I instancji co do tego, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2013 r. o ustaleniu skarżącemu opłaty legalizacyjnej w związku z legalizacją spornej inwestycji nie jest dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. skutkującymi koniecznością stwierdzenia jego nieważności. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma przede wszystkim podstaw do przyjęcia, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej rażąco narusza prawo oraz że było niewykonalne w dacie wydania, z uwagi na okoliczność, że w dacie jego wydania nie zostało zakończone postępowanie sądowoadministarcyjne ze skargi B. G.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Z art. 48 ust. 3 prawa budowlanego wynika, że wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wymaga przedstawienia m. in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, co prawda, że sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie przepisu art. 48 prawa budowlanego oraz że konieczność zawieszenia postępowania nie ustaje z momentem wydania ostatecznego rozstrzygnięcia odnośnie kwestii warunków zabudowy dla legalizowanych obiektów budowlanych, lecz rozciąga się ona również na sądowoadministracyjną kontrolę tego aktu. Niemniej jednak wymaganie uzyskania przez decyzję o warunkach zabudowy przymiotu prawomocności przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie wynika wprost z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Dlatego też wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej na podstawie jedynie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie uzasadnia stwierdzenia, że to postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie oczywiste, niedwuznaczne, nie budzące wątpliwości. W uzasadnieniu skargi skarżący powołuje się na uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Należy zauważyć, że ta uchwala odnosi się do odmiennego stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło bowiem stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jedynie na marginesie można dodać, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy – uchylenie decyzji o warunkach zabudowy po wydaniu postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną mógłby być rozważany pod kątem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. czyli na podstawie stwierdzenia, że decyzja (postanowienie) zostało wydane w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że to postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej było niewykonalne (art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 k.p.a.). Niewykonalność rozstrzygnięcia administracyjnego oznacza istnienie przeszkód prawnych albo faktycznych, które powodują, że nie jest możliwe zrealizowanie jego skutków prawnych. Ponadto ta niewykonalność musi istnieć w chwili wydania rozstrzygnięcia. Tak rozumianej niewykonalności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie wywołuje uchylenie decyzji o warunkach zabudowy po wydaniu tego postanowienia. Nie jest to przeszkoda uniemożliwiająca wykonanie przez adresata tej decyzji obowiązku uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia wszystkim stronom postanowienia o ustaleniu inwestorowi opłaty legalizacyjnej, należy podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym przeważa pogląd, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. dotyczy wad materialnych decyzji, nie zaś wad procesowych. Wady proceduralne są bowiem usuwane w innym trybie - w postępowaniu przewidzianym w art. 145 i nast. k.p.a. (postępowaniu wznowieniowym). Ponadto przyjmuje się, że na taką wadę postępowania może powołać się wyłącznie strona, której uprawnienia procesowe zostały w ten sposób naruszone. Trzeba też dodać, że stroną postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej jest wyłącznie inwestor, nawet jeśli w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły także inne strony na zasadzie art. 28 k.p.a. (por. np. M. Rypina, Komentarz do art. 49 ustawy - Prawo budowlane, LEX). Z tych wszystkich powodów, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] maja 2013r. (znak: [...]) o ustaleniu skarżącemu opłaty legalizacyjnej nie jest dotknięte wadami skutkującymi stwierdzeniem jego nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę.