VII SA/Wa 2101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. P. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] decyzją znak [...] z dnia [...] października 2012 r. nakazał [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym o powierzchni zabudowy 38,5 m2 na działce ogrodowej nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] położonego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...]). W dniu 17 marca 2016 r. [...] reprezentowana przez radcę prawnego [...], wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją znak [...]z dnia [...] maja 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. Organ wojewódzki wskazał, że rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji, natomiast na ocenę czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa. Odnosząc się do kontrolowanej decyzji organ wojewódzki stwierdził, że przeprowadzono w dniu 18 czerwca 2012 r. oględziny na działce inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] ustalił, że "(...) przedmiotowy obiekt budowlany ma wymiary 7,00 m x 5,50 m i wysokości ok. 6,00 m, posiada zadaszony wiatrołap o wymiarach 1,90 m x 2,50 m i taras znajdujący się pod balkonem o wymiarach 5,50 m x 2,60 m. Budynek konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, pokrytym papą, wykonany na fundamencie betonowym, wyposażony jest w instalację wodną z hydroforu ogrodu działkowego, kanalizację wewnętrzną ze zbiornikiem na nieczystości płynne oraz instalację elektryczną. Kuchnia i łazienka posiadają wentylację grawitacyjną. Podczas kontroli mąż właścicielki oświadczył do protokołu, iż domek wybudowany został jako mieszkalny i zamierza w nim mieszkać. Obiekt zlokalizowany jest na dzierżawionej przez [...] działce ogrodowej nr [...] o powierzchni 300 m2 na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". Organ powiatowy wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w brzmieniu z daty budowy obiektu w 2012 r. obiektu, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altan na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych. Przepis art. 48 ust. 1 i 2 umożliwiał legalizację tego rodzaju obiektu jednak w tym przypadku nie była ona możliwa, bowiem obowiązujący wcześniej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. dla przedmiotowej działki [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej na planie symbolem 3.20-Zd1 w § 17 przewidywał przeznaczenie podstawowe - Ogrody działkowe oraz zakaz lokalizacji funkcji mieszkalnej całorocznej (§ 17 lit. a w/w uchwały). Natomiast w protokole z dnia 18 czerwca 2012 r. z oględzin na gruncie mąż skarżącej wskazał przeznaczenie obiektu, jako mieszkalne. Organ zaznaczył, ze błędne ustalenia faktyczne stanowią tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszenie, ale jedynie w trybie zwykłym. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., znak [...], o nakazie rozbiórki. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] wbrew zarzutom wnioskodawcy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z pozostałych kwalifikujących wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: ➢ art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności i pozostawienie w obrocie prawnym nakazu rozbiórki, który dotyczy całej altany, zamiast jej pozanormatywnej części objętej samowola budowlaną., ➢ art. 15 kpa przez rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie. Skarżąca podniosła, że składając wniosek z dnia 17 marca 2016 r. zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki wybudowanej przez inwestora wiaty w całości, a nie jej pozanormatywnej części objętej samowolą budowlaną. Skarżąca podkreśliła, że jeśli wystarczające jest orzeczenie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego organ powinien nakazać w drodze decyzji rozbiórkę jedynie części obiektu, a nie całości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. w trybie art. 135 ppsa, bądź o uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] lipca 2016 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak [...] z dnia [...] maja 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., znak [...], nakazującej inwestorowi [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym o powierzchni zabudowy 38,5 m2 na działce ogrodowej nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" położonego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...]). Kontrolowana przez Sąd decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie prowadzi się ponownego postępowania dowodowego, a jedynie postępowanie pod katem przesłanek nieważności decyzji tj. wad kwalifikowanych. W postępowaniu tym organ nie może przejść do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa dotyczy jednak naruszenia nie tylko przepisów materialnych, ale też procesowych i kompetencyjnych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza. W postepowaniu nadzwyczajnym organ powinien więc dokonać oceny czy ustalony stan faktyczny w postępowaniu zwykłym nie narusza granic swobodnej oceny dowodów, a przede wszystkim czy organ oparł się na dowodach znajdujących się w aktach sprawy i czy szczegółowo je zanalizował w uzasadnieniu decyzji. Podstawą stwierdzenia nieważności może być bowiem naruszenie przepisów proceduralnych jeżeli miało ono charakter rażącego naruszenia prawa. Naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażenia wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, wyd. 12 z 2012 r.). Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy nie dokonały oceny postępowania zwykłego i rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] w aspekcie prawidłowości zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wprawdzie wskazały, że rozbiórkę całości lub części obiektu budowlanego nakazuje się z zastrzeżeniem ust. 2 art. 48, jednakże pominęły ocenę prawidłowości postepowania organu powiatowego przed orzeczeniem rozbiórki. Legalizacja obiektu byłaby bowiem możliwa, gdyby jego budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie naruszałaby przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] w decyzji z dnia [...] października 2012 r. wskazał, że przedmiotowy obiekt jest obiektem całorocznym o funkcji mieszkalnej jak również jego wymiary 38,5 m2 przekraczają dopuszczalną powierzchnię zabudowy (do 25 m2) na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych. Decyzja z [...] października 2012 r. nie odnosi się jednak do żadnego materiału dowodowego, a w szczególności nie wskazuje z jakich przesłanek organ poczynił ustalenia, że obiekt jest całoroczny, a nie stanowi altany działkowej. Gdyby bowiem nie był to obiekt o funkcji mieszkalnej całorocznej, którego lokalizacji zakazywał plan miejscowy organ mógłby wszcząć postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ powiatowy nie rozważył także w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2012 r., czy naruszenie przepisów w zakresie powierzchni zabudowy dopuszczalnej na terenie ogrodów działkowych uniemożliwiało doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W szczególności wszczęciu postępowania legalizacyjnego nie stałoby na przeszkodzie, gdyby okazało się, że jest możliwa częściowa rozbiórka obiektu. Do tych przesłanek umożliwiających legalizację obiektu organ powiatowy w ogóle się nie odniósł w uzasadnieniu decyzji. Należy mieć na uwadze, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą ingerencją organu, zaś przepis art. 48 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa) i ze istotą jego jest przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Należy podkreślić, że istotą normy art. 48 jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Ustawodawca zobowiązał organ do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Ocena przesłanek legalizacyjnych należy do obowiązków organu nadzoru budowlanego i powinna być dokonana na podstawie zebranych dowodów i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Z tego względu rzeczą organu będzie przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności rozważenie, czy brak starannej analizy przesłanek legalizacji w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2012 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] stanowiło rażące naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7, 77 i 107 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 poz. 718 ze zm.), zaś o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy zasądzając od organu na rzecz skarżącej 200 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego i 697 zł z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.