VII SA/Wa 2101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. U. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na podział nieruchomości oddala skargę I. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2018 r. [...] (dalej jako Skarżący) wystąpił o wyrażenie zgody na podział jego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] w obrębie [...], objętej KW nr [...] motywując to potrzebą przekazania nieruchomości jednemu z synów w zamian za opiekę nad nim (inwalidą) i poważnie chorą żoną. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako [...] WKZ) decyzją z dnia [...] maca 2018 r., nr [...], znak [...] nie zezwolił Skarżącemu na podział ww. nieruchomości. Organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm. - dalej jako u.o.z.). Z kolei w uzasadnieniu wyjaśnił, iż chodzi o zgodę udzielaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. W uzasadnieniu decyzji stwierdził także, że wnioskowany podział nie będzie zgodny z ustalonym w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochrony Konserwatorskiej zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r., nr [...] poz. [...]) wskaźnikiem urbanistycznym określającym powierzchnię 2.500 m2, jako minimalną wielkość działki znajdującej się na tym terenie. Przedmiotowa działka ma powierzchnię 2.645 m2 i miałaby zostać podzielona na dwie działki: nr [...] o pow. 1.323 m2 oraz nr [...] o pow. 1.322 m2. Z argumentacji organu wynika, że jego zadaniem jest ochrona zachowanych i wolnych od przekształceń elementów układu urbanistycznego [...], w tym wielkości parceli i gabarytów zabudowy, co obliguje do weryfikacji propozycji podziałów działek, a tym samym wskaźników intensywności i parametrów zabudowy poszczególnych kwartałów posiadających wartości historyczne i zabytkowe, w celu utrzymania harmonijnych relacji i zachowania czytelności pierwotnej struktury. Historyczna parcelacja działek stanowi dowód rozwoju koncepcji urbanistycznych i twórczego przystosowania do warunków polskich w okresie pierwszych dwóch dekad XX wieku. Organ wyjaśnił, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego powoduje objęcie ochroną tworzących go elementów - przede wszystkim parcelacji działek, relacji przestrzennych, współzależności pomiędzy zabudową, zielenią i przestrzenią otwartą. Teren na którym położona jest nieruchomość Skarżącego jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r. dotyczącą wpisu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...]. II. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego wynika z faktu, że objęta planowanym podziałem nieruchomość przy ul. [...] w [...] jest zlokalizowana na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] stosowną decyzją. Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji o wpisie zabytku do rejestru, [...] jako zespół o unikalnych walorach krajobrazowo-urbanistycznych i architektonicznych obejmuje obszar w granicach określonych w załączniku i mapie. Na terenie miasta znajduje się wiele obiektów o charakterze zabytkowym zaprojektowanych przez wybitnych architektów polskich (...). Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że specyficzny organizm miasta ukształtował się w oparciu o plan letniska [...] (...) i odznacza się swobodnym układem ulic, skalą zabudowy, charakterem elewacji i dachów, a przede wszystkim ogólną harmonią przyrody i zabudowy. Przepis art. 3 pkt 12 u.o.z. stanowi, że historyczny układ urbanistyczny, to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Nieruchomość Skarżącego jest również objęta ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem strefa II. Zgodnie z treścią § 11 i § 12 planu, w strefie tej obowiązuje minimalna wielkość działek 2.500 m2 i maksymalny wskaźnik zabudowy 15%. Stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 u.o.z., jedną z form ochrony zabytków są właśnie ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Ministra, materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej, wymaga podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie organu odwoławczego negatywne rozstrzygnięcie [...] WKZ nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. Ograniczenie podziału zabytku (wpisanego do rejestru), o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. widziane musi być przez pryzmat oceny dopuszczalności takiego działania przez wyspecjalizowany organ, mający na uwadze cel regulacji art. 4 u.o.z. Wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być zatem podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Przepis ten zawiera ogólną regulację wyjaśniającą zakres pojęcia ochrona zabytków: określa otwarty katalog celów, których realizacja uprawnia organy administracji publicznej do podejmowania określonych w ustawie działań, w tym do rozstrzygania w sprawach pozwolenia na podział zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Zadaniem organu konserwatorskiego jest więc powstrzymanie działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu, które stoją w kolizji z chronionym w interesie społecznym zabytkiem. Organy ochrony zabytków mogą przedłożyć opisany wyżej ważny interes społeczny nad interes strony. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się bowiem z ograniczeniem prawa własności. Wymóg podania we wniosku uzasadnienia podziału zabytku nieruchomego, wynikający z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1265) oznacza, że przy ocenie dopuszczalności podziału należy mieć na uwadze wskazany przez wnioskodawcę cel podziału. W przedmiotowej sprawie podział działki ma służyć wydzieleniu z działki Skarżącego drugiej działki i przekazania jej synowi wnioskodawcy i jego żonie w zamian za opiekę. W przedmiotowej sprawie zachodzi jednak kolizja zamierzonego podziału działki z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Podział nieruchomości, z punktu widzenia ochrony zabytków, jest istotną zmianą, naruszającą wartości zabytkowe, dla zachowania, których układ urbanistyczny został objęty ochroną konserwatorską. Czytelną nadal zasadą pierwotnej parcelacji w kwartale zamkniętym ulicami: [...] był zasadniczy podział na dwa rzędy działek, równoległych do ul. [...]. Wtórne podziały części działek w omawianym kwartale, dokonane niezgodnie z ww. zasadą, nie mogą stanowić wzoru dla kolejnych tego rodzaju działań. Wnioskowany podział wiąże się z dalszymi przekształceniami nadal czytelnej pomimo przekształceń, pierwotnej parcelacji zachowanej w zakresie głębokości przedmiotowej działki. Uznanie wpływu wnioskowanego podziału na zabytek za działania negatywne, przesądza o niedopuszczalności takiego działania. Wnioskowany podział nieruchomości jest też niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Powierzchnia działki wynosi obecnie 2.645 m2, a po podziale powstałyby dwie działki o powierzchni: 1.323 m2 i 1.322 m2, tj. poniżej minimalnej dopuszczalnej wielkości. Przepisy prawa stanowią, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 u.o.z.), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 20 u.o.z.). Wobec powyższego należy uznać, że organ konserwatorski, uzgadniając ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już raz wypowiedział się w przedmiotowej sprawie w zakresie warunków konserwatorskich podziałów nieruchomości na wskazanym obszarze. Ocena wpływu planowanego podziału powinna być zatem spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Ponadto, ustalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są wiążące również dla organu ochrony zabytków. III. Skargę na powyższą decyzję złożył [...] kwestionując ją, jak należy wywieść z analizy treści tego środka, w całości i postulując jej uchylenie. Skarżący stwierdził, iż organ został wprowadzony w błąd. Nie jest prawdą, że parcelacja części [...], w której mieszka nastąpiła w czasie pierwszych dwóch dekad XX wieku. Tak naprawdę parcelacja ta nastąpiła w okresie PRL, w latach od pięćdziesiątych do osiemdziesiątych XX wieku, po wycięciu lasu w czasie drugiej wojny światowej pod okupacją niemiecką. Świadczy o tym nazwa ulicy [...]. Działki przy ulicy Skarżącego ukształtowane zostały faktycznie w okresie od szóstego do dziewiątego dziesięciolecia XX w. Działka, którą pragnie on podzielić jest obecnie największa w tym rejonie. Za przeprowadzeniem podziału przemawiają bardzo ważne względy społeczne. Skarżący jest bowiem 66-letnim kalekim emerytem. Na przedmiotowej działce znajduje się jeden parterowy dom jednorodzinny z poddaszem użytkowym, w którym mieszka wraz z żoną, cierpiącą na poważną chorobę. Skarżący ma dwóch żonatych synów, z których jednemu po przeprowadzeniu podziału, pragnie przekazać działkę w zamian za sprawowanie opieki nad nim oraz chorą żoną. Istniejąca działka przylega do ulicy i ma kształt umożliwiający jej łatwy podział. Wszystkie działki o podobnej powierzchni położone przy ulicy Skarżącego zostały już wcześniej podzielone. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję [...] WKZ o odmowie udzielenia zezwolenia na podział nieruchomości Skarżącego na dwie działki (zgodnie z załączonym do wniosku wstępnym projektem podziału), położonej w obrębie zabytkowego zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r. pod nr rejestru nr [...] oraz chronionej wskazanym na wstępie planem miejscowym. Zauważyć należy, iż w całej sprawie jest niekwestionowane, pomimo ewidentnej rozbieżności w decyzji organu I instancji co do podanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sentencji decyzji (art. 36 ust. 1 pkt. 11 u.o.z.) oraz w jej uzasadnieniu (art. 36 ust. 1 pkt. 8 u.o.z.), iż chodzi o wyrażenie przez organy konserwatorskie zgody na podział zabytku nieruchomego jakim jest działka Skarżącego, znajdująca się na terenie zabytkowego, chronionego układu urbanistyczno-krajobrazowego [...], a więc na zgodę wydawaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. Zgodnie więc ze wskazanym przepisem, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Niewątpliwie przepis ten pozostaje w wyraźnej łączności z art. 96 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), wskazującym iż w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję o jej podziale wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem Sądu oba organy prawidłowo i w sposób wyczerpujący ustaliły stan sprawy oraz odniosły się do istotnych jego elementów, a także znajdującej w sprawie zastosowanie i przywołanej już podstawy prawnej, odczytanej prawidłowo w kontekście art. 4 u.o.z. Niewątpliwie przepis art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. nie określa przesłanek opiniowania projektowanego podziału nieruchomości objętej ochroną konserwatorską. Stąd też ocena dokonywana przez organ musi uwzględniać wspomniany art. 4, określający jedynie przykładowo istotę ochrony zabytków, a także - z uwagi na uznaniowy charakter decyzji - szczegółowo odnosić się do przedmiotu ochrony, udzielając zarazem stosownych wyjaśnień stronie zainteresowanej. Minister rozstrzygając sprawę na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z. zasadnie powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, ale przede wszystkim prawidłowo wskazał okoliczności sprawy, które przemawiają za tym, iż zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności całego zabytku, jakim jest wskazane założenie urbanistyczno-krajobrazowe [...]. Jak wynika z akt administracyjnych, wnioskowany podział działki o nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...] miałby polegać na wydzieleniu dwóch działek, przy czym jedna z nich stanowiłaby działkę położoną bezpośrednio przy drodze, zabudowaną obecnie istniejącym domem, druga zaś byłaby działką położoną w głębi dotychczasowej nieruchomości, niezabudowaną budynkiem mieszkalnym. Przede wszystkim organy słusznie podkreślają, iż wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego powoduje objęcie ochroną konserwatorską tworzących go istotnych elementów, tj.: parcelacji działek, relacji przestrzennej panującej na tym terenie oraz współzależności pomiędzy zabudową, zielenią i przestrzenią otwartą. Precyzyjną definicję układu zawiera przepis art. 3 pkt 12 u.o.z. wskazujący, że jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Niewątpliwie powołany przez organy pierwotny podział [...] na poszczególne działki (parcelacja), bez względu na późniejsze wtórne względem tego dalsze podziały, wymaga ochrony. Zaznaczyć należy, iż dowodem tego pierwotnego podziału jest znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy mapa z 1933 roku, wskazująca iż już w tamtym czasie parcelacja działek [...] istniała, tak jak istniała również ulica [...] (vide załączona mapa). Nie jest zatem tak jak twierdzi Skarżący, iż ulica ta oraz parcelacja działek powstała dopiero po II wojnie światowej, w latach 50/60-tych XX wieku. Przedłożone przez Skarżącego wydruki ksiąg wieczystych, które mają wskazywać na powstanie podziału nieruchomości właśnie dopiero w okresie PRL (lata 50-te i 60-te XX wieku) świadczą tylko i wyłącznie o tym, iż w okresie tym założono wskazane w wydrukach księgi wieczyste (vide k. 31-33 akt) dla nieruchomości o określonej powierzchni, w niektórych przypadkach mniejszej niż wymagane obecnie 2.500 m2. Sąd zwraca jednakże uwagę, iż wtórny podział innych nieruchomości, niezgodny z pierwotnym założeniem lokacyjnym [...] nie oznacza, iż także obecnie może to stanowić uzasadnienie do dalszych podziałów. Nawet bowiem jeżeli wcześniej dochodziło do wskazywanych przez Skarżącego podziałów innych nieruchomości, to z chwilą wpisu zabytkowego założenia urbanistyczno-krajobrazowego do rejestru zabytków i objęcia go ochroną, dalsza parcelacja, musi zyskać akceptację organu ochrony zabytków i nie naruszać przedmiotu ochrony. Słusznie zatem podkreślono w zaskarżonej decyzji, iż w przypadku Skarżącego cel podziału nieruchomości nie może przeważyć nad potrzebą dalszej ochrony całego układu urbanistycznego w niezmienionym stanie, takim w jakim zachował się dotychczas. Chęć wydzielenia z działki Skarżącego drugiej działki i przekazania jej synowi wnioskodawcy oraz jego żonie w zamian za opiekę nie może zatem podważyć potrzeby ochrony zabytkowego układu. Wyodrębnienie w wyniku podziału dwóch, samodzielnych prawnie, nieruchomości spowoduje, iż w wyniku tego nowa działka niezabudowana będzie mogła zostać w przyszłości zagospodarowana kolejnym budynkiem. Oznaczać to z kolei będzie zwiększenie zagęszczenia zabudowy na chronionym terenie założenia urbanistyczno-krajobrazowego. Co istotne, przedmiotowa nieruchomość chroniona jest także konserwatorsko na mocy zapisów planu miejscowego uchwalonego dla obszaru [...]. Znajduje się bowiem w strefie II, zaś zgodnie z § 11 i § 12 tego planu, w strefie tej minimalna wielkość działek została ustalona na 2.500 m2 zaś maksymalny wskaźnik zabudowy to 15%. Ponadto plan przewiduje zakaz zabudowy nieruchomości więcej niż jednym budynkiem mieszkalnym. Ta forma ochrony ma umocowanie w art. 7 pkt 4 u.o.z. Reasumując, w niniejszej sprawie zachodzi wyraźna kolizja zamierzonego podziału działki Skarżącego z chronionym zabytkiem. Podział nieruchomości, z punktu widzenia ochrony zabytków, jest istotną zmianą, naruszającą wartości zabytkowe, dla zachowania, których układ urbanistyczny został objęty ochroną konserwatorską. Sąd podziela uwagi organu, iż nadal czytelna jest pierwotna parcelacja działek w kwartale zamkniętym ulicami: [...], której zasadnicza myśl przewidywała dwa rzędy działek, równoległych do ul. [...]. Zgoda na wnioskowany podział powodowałaby dalsze przekształcenia obszarowe, nadal dostrzegalnej i widocznej pierwotnej parcelacji zachowanej w zakresie głębokości przedmiotowej działki. Zwrócić należy też uwagę, iż ochrona zabytku w postaci układu urbanistycznego może także polegać na przeciwdziałaniu niekorzystnemu z punktu widzenia ochrony układu urbanizacyjnego podziałowi geodezyjnemu nieruchomości (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2651/13). Sąd podziela także przywołane wcześniej uwagi, że wnioskowany podział jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Powierzchnia działki wynosi obecnie 2.645 m2, a po podziale miałyby powstać dwie działki odpowiednio o powierzchni: 1.323 m2 i 1.322 m2, a więc poniżej minimalnej dopuszczalnej wielkości. Skoro więc podział jest niezgodny z planem miejscowym, którego postanowień organy ochrony zabytków zobowiązane są przestrzegać, a także skoro plan miejscowy podlegał wcześniejszemu uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, to nie ma podstaw do zakwestionowania decyzji organów orzekających w sprawie. W konsekwencji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została należycie wyjaśniona, zaś uzasadnienie decyzji odpowiada prawu. Nie ma zatem powodów do kwestionowania rozstrzygnięcia odmawiającego Skarżącemu podziału nieruchomości. Sąd jednocześnie dostrzega i rozumie wskazywane przez niego argumenty mające przemawiać z wyrażeniem zgody na podział, niemniej jednak w okolicznościach sprawy nie mogą stanowić o wadliwości odmownych decyzji [...] WKZ i Ministra. Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.