VII SA/Wa 2103/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Jarecka asesor WSA Szczepan Borowski (sprawozdawca) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2026 r. sprawy ze skarg M. B. i G.G. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 26 czerwca 2025 r. nr DLI-III.7621.23.2023.AW.25 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi Zaskarżoną decyzją z 26 czerwca 2025 r., znak: DLI- 111.7621.23.2023.AW.25 Minister Rozwoju i Technologii (dalej także jako: organ lub Minister) po rozpatrzeniu odwołań G. G. (dalej także jako skarżący) oraz M. B. (dalej także jako skarżąca) od decyzji Wojewody Podkarpackiego (dalej także jako organ pierwszej instancji lub Wojewoda) z 31 maja 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa i budowa drogi wojewódzkiej nr [...] S. – R. – D. - od m. T. do m. K. od km ok. 5+645,74 do km ok. 7+426,57 wraz z odcinkami nawiązania oraz rozbiórką, budową, przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych" w ramach zadania pn.: "Budowa obwodnicy T. w ciągu DW [...] " uchylił znajdujący się na stronie 20, w wierszach 10-15, licząc od dołu strony, zapis: "Ustalam obowiązek realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami zawartymi w ostatecznej decyzji Burmistrza T. z dnia [...] listopada 2022 r., znak: [...] , stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania niniejszego przedsięwzięcia na środowisko, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia .13 lutego 2023 r., znak: SKO.4170/83/2022" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w miejsce uchylenia, na stronie 20, w wierszach 10-15, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "Ustalam obowiązek realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami zawartymi w ostatecznej decyzji Burmistrza T. z dnia [...] listopada 2024 r., znak: [...] , stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania niniejszego przedsięwzięcia na środowisko, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2025 r., znak: SKO. [...] ", oraz poprzez ustalenie, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, na stronie 36, po zapisie pkt 59, nowego zapisu: "60. Parametry charakterystyczne projektowanych/przebudowywanych przepustów zostaną odebrane na podstawie obliczeń hydraulicznych" (pkt I zaskarżonej decyzji). Ponadto Minister w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (pkt II). W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ po opisaniu stanu faktycznego sprawy i przytoczeniu znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów wskazał, że i po ponownej analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie uznał, że zgłoszony przez Zarząd Województwa Podkarpackiego (dalej także jako inwestor) projekt spełnia wymogi określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm., dalej także jako Prawo budowlane) oraz przepisów rozporządzeń technicznych, a decyzja organu pierwszej instancji nie narusza przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311, dalej także jako: specustawa drogowa). Organ podał, że w toku postępowania odwoławczego powziął informację, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 611/23, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] lutego 2023 r. Organ ustalił, że w dniu 19 listopada 2024 r. Burmistrz T. , po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. SKO w R. decyzją z [...] lutego 2025 r. utrzymało w mocy tę decyzję. Mając na uwadze powyższe. Minister - w pkt I zaskarżonej decyzji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kpa - ustalił obowiązek realizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Burmistrza T. z [...] listopada 2024 r. Dodatkowo, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, Minister ustalił także warunki dotyczące sposobu odbioru parametrów charakterystycznych projektowanych lub przebudowywanych przepustów. Warunki te zostały jednoznacznie wskazane w decyzji Burmistrza T. z [...] listopada 2024 r. i uwzględnione w zatwierdzonym projekcie budowlanym będącym podstawą wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zdaniem Ministra na aprobatę nie zasługiwał zarzut skarżącego (G. G. ), że zaskarżona decyzja jest błędna z powodu wyboru przez organ najmniej korzystnego wariantu przebiegu drogi. Organ wyjaśnił, że wariantowanie przebiegu inwestycji drogowej odbywa się na etapie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia i to właśnie w tych postępowaniach strony mogły wnosić uwagi co do trasy projektowanej inwestycji. Organy w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej związane są ustaleniami decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ wydający zezwolenie realizacyjne nie może w ramach tych przepisów uznaniowo modyfikować przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa. Niezależnie od tego, Minister zwrócił uwagę, że inwestor przedstawił uzasadnienie wybranego wariantu realizacji drogi tj. wariantu obejmującego budowę nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] , wskazując, że uwzględnia on przede wszystkim interes społeczny. Minister wskazał, że kwestia ta była przedmiotem oceny SKO w R. w postępowaniu środowiskowym. SKO uznało, że inwestor przed rozpoczęciem działań inwestycyjnych analizował wszelkie przesłanki przemawiające zarówno za możliwością rozbudowy omawianego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] po istniejącym śladzie, jak i możliwości wyprowadzenia przede wszystkim ruchu tranzytowego poza miejscowość T. . Organ podał, że wbrew oczekiwaniom skarżącego przepisy specustawy drogowej nie dają organowi orzekającemu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej kompetencji do oceny zarówno przesłanek ekonomicznych planowanej inwestycji, jak i kwestii dotyczących jej finansowania. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że realizacja przedmiotowej inwestycji w wariancie ustalonym przez inwestora spowoduje zagrożenie powodziowe Minister wyjaśnił, że inwestor zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. d specustawy drogowej przedłożył opinię dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 stycznia 2023 r. - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Organ ten pozytywnie zaopiniował inwestycję drogową. Minister wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji uzyskano decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 22 grudnia 2022 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, która została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 15 lutego 2024 r. Powyższe rozstrzygnięcie zezwala m.in. na lokalizowanie przedmiotowej inwestycji na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Strug i kształtowanie nowego koryta potoku H. . Organ zaznaczył, że ewentualne uwagi i zastrzeżenia co do skutków lokalizowania przedmiotowej inwestycji na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią strony mogły zgłaszać w toku ww. postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Minister wskazał ponadto, że kwestie dotyczące stosunków wodnych były również przedmiotem oceny w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania. Burmistrz T. w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził, że wykonane analizy hydrologiczno-hydrauliczne wykonane przez dwóch niezależnych ekspertów oraz zweryfikowane przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie nie wykazały istotnego wpływu zaprojektowanej inwestycji na obszary zagrożenia powodziowego, jak również na bezpieczeństwo powodziowe istniejących nieruchomości. Nawiązując do zarzutów skarżącego dotyczących hałasu organ stwierdził, że na etapie postępowania środowiskowego zostały przeanalizowane kwestie dotyczące oddziaływania omawianego przedsięwzięcia na klimat akustyczny. Minister wskazał na ustalenia organów środowiskowych i jednocześnie ponownie zaznaczył, że nie jest w niniejszym postępowaniu uprawniony do modyfikacji przyjętych rozwiązań związanych z redukcją hałasu. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącej (M. B. ) organ uznał, że zarzut, iż będąca podstawą wydania decyzji Wojewody, decyzja Burmistrza T. z dnia [...] listopada 2022 r. była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego i do dnia złożenia odwołania przez skarżącą nie została rozpatrzona, jest niezasadny. Minister wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego inwestor przedłożył ostateczną decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, która korzysta z wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady ochrony trwałości takich decyzji. Podobnie w przypadku decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, Minister wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. decyzją z [...] lutego 2024 r. utrzymał w mocy decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z [...] grudnia 2022 r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Minister wyjaśnił, że określenie "przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej" rozumieć należy moment przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. A zatem, wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej jest spełniony, gdy pozwolenie wodnoprawne zostanie wydane przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizacje ww. przedsięwzięcia. W części uzasadnienia dotyczącej zarzutów M. B. organ powtórzył opisaną wyżej argumentację dotyczącą wyboru określonego wariantu przebiegu drogi oraz zwiększenia zagrożenia powodziowego na skutek realizacji tej inwestycji. Organ powtórzył, że poza zakresem postępowania jest ocena zarówno przesłanek ekonomicznych planowanej inwestycji, jak i kwestii dotyczących jej finansowania. Minister nie podzielił obaw skarżącej, że realizacja przedmiotowej inwestycji drogowej spowoduje odcięcie mieszkańców części ul. W. , ul. M. , ul. A. i ul. Ł. od bezpiecznego dostępu do centrum T. . Jak wynika bowiem z wyjaśnień inwestora, a także z akt przedmiotowej sprawy, istniejące połączenia komunikacyjne tych ulic z drogami publicznymi zostaną zachowane. Organ zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia sposobu użytkowania drogi, a co za tym idzie to, czy w ogóle i w jaki sposób użytkowanie przedmiotowej drogi będzie oddziaływało na nieruchomości sąsiednie i znajdujące się na nich budynki mieszkalne. Minister wyjaśnił, że skarżąca nie może zakładać, że już sama realizacja drogi może prowadzić do powstania ewentualnych szkód dla jej nieruchomości. Taka ocena będzie możliwa dopiero po dokonaniu stosownych pomiarów (m.in. hałasu) już w trakcie użytkowania drogi. Tym samym nie można uwzględnić zarzucanego przez skarżącą naruszenia § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz., 1225 ze zm., dalej jako r.w.t.). Nawiązując do zarzutu skarżącej o braku uwzględnienia przez organ siedlisk żółwia błotnego Minister wskazał, że w tym zakresie wypowiedział się wyspecjalizowany organ środowiskowy, bowiem skarżąca zarówno przed Burmistrzem T. , jak i SKO w R. podniosła tożsamy zarzut. Zdaniem organu na aprobatę nie zasługuje również argumentacja dotycząca konieczności uzyskania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, dotyczących odległości drogi od budynków bowiem art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.) dotyczy sytuowania nowobudowanych budynków wobec krawędzi jezdni drogi publicznej, a nie sytuowania drogi w stosunku do istniejących budynków. Minister uznał, że organ pierwszej instancji wydając decyzję nie naruszył przepisów postępowania. Skargi do sądu administracyjnego od opisanej decyzji złożyli M. B. i . G. . M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła Wydanej decyzji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. Skarżąca podała, że organ w sposób nieuprawniony zawiesił postępowanie odwoławcze, oczekując na ostateczne załatwienie przez SKO w R. sprawy w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem skarżącej Minister nie mógł przyjąć, że projektant mógł opracować projekt zgodnie z decyzją środowiskową, która została uchylona a nowej decyzji środowiskowej projektant "nie miał w rękach", bo została "dorobiona" po opracowaniu projektu. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 407 ust.2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji obarczonej licznymi wadami procesowymi. Skarżąca wskazała na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia faktycznego poziomu hałasu i błędnym przyjęciu wyników pomiarów akustycznych, przeprowadzonych na przełomie roku 2020/2021 oraz faktycznego zasięgu wód zalewowych, podczas gdy skarżąca wskazała na niezgodności z obowiązującą referencyjną metodyką pomiarów, o czym stanowi znajdująca się w aktach sprawy "Ocena koncepcji obwodnicy T. ciągu drogi wojewódzkiej [...] sporządzona przez biegłego z zakresu budownictwa drogowego dr inż. L. B. ". Skarżąca w rozwinięciu tego zarzutu wskazała na naruszenie w sprawie § 323 r.w.t. Skarżąca zarzuciła organowi brak własnych ustaleń dotyczących siedlisk żółwia błotnego, w tym oględzin miejsca ich występowania. Jej zdaniem organ w zupełnie nieuprawniony sposób przyjął w całości ustalenia wynikające z Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Skarżąca wskazała, że projektowana droga spowoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego dla innych budynków Gminy T. . Teren przy rzece S. od strony północnej, tj. od strony ul. M. to teren zalewowy. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że inwestor składając wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie posiadał ani ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji ani ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. G. G. w swojej skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Wojewody Podkarpackiego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł ponadto o uchylenie decyzji Burmistrza T. z [...] listopada 2022 r., a także decyzji Burmistrza T. z [...] listopada 2024 r. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepełne i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegające szczególnie na pominięciu szeregu dokumentów, brak rzetelnej weryfikacji przez organ dokumentacji planowanej inwestycji drogowej oraz sprzeczność decyzji z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy; 2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska, poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego, pełnego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, a w szczególności poprzez błędną ocenę dokumentów sprawy, a także przyzwolenie na niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia przez organy procedury rzetelnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z pominięciem postulatów zgłaszanych przez zainteresowanych w toku postępowania; 3. błąd w ustaleniach faktycznych decyzji mający wpływ na jej treść, poprzez potwierdzenie w treści decyzji, iż brak było potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia, w sytuacji gdy art. 63 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska nakłada taki obowiązek. Powyższe w konsekwencji ma istotny wpływ na realizację wybranego przez organy wariantu drogi przedmiotowej inwestycji, który zdaniem organów był najlepszym wyborem pod względem finansowym i ekologicznym oraz był korzystny dla mieszkańców sąsiadujących z planowaną inwestycją, podczas gdy z całości zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wybrany wariant jest wariantem najmniej korzystnym pod każdym z w/w aspektów, ze wszystkich wariantów branych przez organy pod uwagę; 4. błąd w ustaleniach faktycznych decyzji mający wpływ na jej treść, poprzez przyjęcie że stan faktyczny sprawy, w tym zgromadzony materiał dowodowy, uzasadnia wydanie decyzji Ministra w pkt. II, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy przeprowadzone dowody nie pozwalają na poczynienie takich ustaleń. Minister w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd postanowieniem z 15 stycznia 2026 r. wydanym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi M. B. i G. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skarg złożonych w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Rozwoju i Technologii utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa i budowa drogi wojewódzkiej nr [...] S. – R. – D. - od m. T. do m. K. od km ok. 5+645,74 do km ok. 7+426,57 wraz z odcinkami nawiązania oraz rozbiórką, budową, przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych" w ramach zadania pn.: "Budowa obwodnicy T. w ciągu DW [...] ". Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w przypadku inwestycji liniowych (a taki charakter ma inwestycja drogowa) zakres interesu prawnego stron zależy od tego, jak inwestycja wpływa na ich prawa rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste). Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w kwestiach tam nieuregulowanych stosuje się Prawo budowlane, jednak z wyłączeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy. Oznacza to, że status strony oraz zakres jej uprawnień wynikają bezpośrednio z realnego interesu prawnego. W efekcie decyzja o zgodzie na realizację inwestycji drogowej (dalej także jako: decyzja zrid) może być badana przez sąd jedynie w części dotyczącej interesu danego skarżącego, chyba że cała decyzja jest obarczona wadą prawną. Potwierdza to art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, który zakazuje uchylania decyzji w całości, jeśli błąd dotyczy tylko jej fragmentu (np. konkretnego odcinka drogi lub działki). Innymi słowy interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010 i powołane tam orzeczenia). Sąd zwraca uwagę, że ani organ ani skarżący nie wskazali konkretnych działek, co do których przysługuje im konkretne prawo rzeczowe. Skarżący nie wskazali również w jaki sposób decyzja zrid oddziałuje konkretnie na ich nieruchomości. Zarzuty przedstawione w skargach, czy wcześniej w odwołaniach koncentrują się na kwestionowaniu spornej inwestycji drogowej w całości. Z obu skarg wynika niezadowolenie skarżących z wyboru przez inwestora wariantu przewidującego budowę nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] , a nie wariantu rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] po istniejącym śladzie, co spowodowało, że projektowana droga przebiega przez nieruchomości skarżących. Sąd na podstawie akt ustalił, że skarżąca M. B. posiada tytuł prawny do działki o nr ewid. (po podziale nr ewid. [...] ), zaś G. G. do działki o nr ewid. [...] . Niezabudowana część wymienionych działek w związku z decyzją zrid została przeznaczona pod budowę drogi, wobec czego skarżący niewątpliwie mają interes prawny legitymujący ich do zaskarżenia decyzji zrid, z tym jednak, że jak wspomniano interes ten, co do zasady, ogranicza się do tej części decyzji zrid, która dotyczy ich nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organu, który stwierdził, że przepisy specustawy drogowej, na podstawie której została wydana decyzja zezwalająca na realizację spornej inwestycji drogowej, nie przewidują wariantowania rozwiązania inwestycyjnego. Inwestor nie jest ustawowo zobligowany do przedkładania alternatywnych wariantów przebiegu drogi ani do uzasadniania dokonanego wyboru. Nie ma on również obowiązku uwzględniania postulatów czy oczekiwań zgłaszanych przez strony postępowania. Wynika to wprost z art. 11e specustawy drogowej, który zakazuje uzależniania wydania decyzji od spełnienia jakichkolwiek wymogów lub świadczeń nieprzewidzianych w przepisach prawa. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, zaś organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej. Zaznaczyć należy, że organ orzekający o realizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji nie tylko do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ale również zmiany proponowanych rozwiązań technicznych, za które odpowiada projektant. Organ administracji nie jest uprawniony do oceny słuszności czy racjonalności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż kwestie te mają charakter pozaprawny. Decyzja o przebiegu drogi oraz wyborze konkretnych rozwiązań technicznych należy wyłącznie do inwestora. Rola organu ogranicza się do sprawdzenia kompletności wniosku oraz jego zgodności z przepisami prawa - organ jest bowiem związany przebiegiem inwestycji wskazanym we wniosku i nie może go samodzielnie modyfikować (art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej). W procesie tym interes publiczny ma pierwszeństwo przed interesem jednostki, o ile przyjęte rozwiązania nie naruszają prawa w sposób rażący. Potwierdza to ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 198/24). Niezależnie od powyższego organ za inwestorem wskazał, jakie motywy zdecydowały o wyborze wariantu polegającego na budowie nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] . W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że "w obu wariantach konieczne było nabycie gruntów i rozbiórki budynków. W wariancie rozbudowy drogi wynikało to z niewystarczającej szerokości pasa drogowego dla potrzeb usytuowania drogi i jej elementów oraz konieczności zmiany przebiegu drogi na ' łukach o kącie zwrotu około 90° i małym promieniu. Jak podkreślono, inwestor stawia sobie za cel m.in. stały rozwój sieci dróg wojewódzkich na terenie województwa podkarpackiego w celu sprostania narastającym potrzebom związanym z prowadzeniem ruchu komunikacyjnego. Budowa nowego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] pozwoli na zwiększenie przepustowości i upłynnienie ruchu w porównaniu do wariantu obejmującego rozbudowę ww. drogi w dotychczasowym przebiegu." Zaznaczyć należy, że każda inwestycja drogowa związana jest z koniecznością ograniczenia lub nawet pozbawienia prawa własności osób posiadających nieruchomości przez które zaplanowano inwestycję. W ocenie Sądu wybrany przez inwestora wariant, mimo, że przebiega w części przez działki skarżących, nie pozbawia ich istoty prawa własności i nie jest nadmiernie uciążliwy. Złożony projekt budowlany nie narusza prawa własności skarżących w stopniu nadmiernym ani nieuzasadnionym. Ingerencja ta ogranicza się wyłącznie do niezbędnego minimum (czego skarżący nie kwestionowali), a zakres zajęcia nieruchomości nie wykracza poza realne potrzeby inwestycji. Choć decyzja wpływa na sferę własności, odbywa się to w granicach dopuszczalnych przez ustawę, zgodnie z zasadą, że ochrona konstytucyjna własności może podlegać ograniczeniom. Tym samym zarzuty o bezprawnym naruszeniu interesu strony są bezzasadne, a organy, weryfikując kompletność dokumentacji i jej legalność, w pełni dopełniły swoich obowiązków. Zaznaczyć należy, że na skutek decyzji zńd skarżący zostali wywłaszczeni z części swoich nieruchomości stanowiących pastwiska oraz grunty orne, a nie z tych części, które stanowią tereny mieszkaniowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej (M. B. ) organ wydając zaskarżoną decyzję dysponował ostateczną decyzją w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji spornego przedsięwzięcia oraz ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. Istotnie, inwestor wraz wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przedstawił decyzję Burmistrza T. z [...] listopada 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, utrzymaną w mocy przez SKO w R. (decyzja z [...] lutego 2023 r.). Obie decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 611/23. Na skutek tego orzeczenia Burmistrz T. w dniu [...] listopada 2024 r. wydał nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, zaś SKO w R. decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że WSA w Rzeszowie wyrokiem z 2 grudnia 2025 r. oddalił skargę od opisanej decyzji (sygn. akt II SA/Rz 704/25). Sąd podziela stanowisko Ministra, który wyjaśnił, że organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Uprawnienia organu odwoławczego nie ograniczają się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a mają na celu ponowne rozpoznanie wniosku, na podstawie aktualnego stanu prawnego. Wobec tego Minister nie tylko był uprawniony ale nawet zobowiązany do oceny wniosku inwestora przez pryzmat aktualnej decyzji środowiskowej. Efektem wydania "nowej" decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia było wydanie przez Ministra decyzji, w części reformatoryjnej, nakazującej uwzględnienie przez inwestora postanowień decyzji Burmistrza T. z dnia [...] listopada 2024 r. Nie są uzasadnione argumenty skarżącej, która stwierdziła, że projekt inwestycji został sporządzony w oparciu o decyzję Burmistrza T. z [...] listopada 2022 r., a zatem w związku z wydaniem nowej decyzji środowiskowej projekt powinien zostać dostosowany do postanowień nowej decyzji. Inwestor po zapoznaniu się z treścią decyzji Burmistrza T. z [...] listopada 2024 r. oświadczył, że rozwiązania projektowe ujęte w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji są zgodne z treścią tej decyzji, poza tym, że dodano dodatkowy punkt, zgodnie z którym "parametry charakterystyczne projektowanych/przebudowywanych przepustów zostaną odebrane na podstawie obliczeń hydraulicznych". Projektant oświadczył, że również ten zapis jest zgodny z zatwierdzonymi rozwiązaniami zawartymi w projekcie budowlanym. W odniesieniu do zarzutów dotyczących braku decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym Sąd podziela stanowisko organu, który stwierdził, że z art. 388 ust. 2 pkt 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm.), wynika, że pozwolenie wodnoprawne powinno zostać wydane przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydawanej na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej. Doprecyzowania wymaga, że wskazane w przepisie "uzyskanie decyzji" należy rozumieć jako moment uzyskania decyzji ostatecznej. W konsekwencji, obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest spełniony wtedy, gdy pozwolenie wodnoprawne zostanie wydane przed wydaniem ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji. Sąd zwraca uwagę, że wydana w sprawie ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego również była przedmiotem kontroli sądowej. WSA w Rzeszowie wyrokiem z 17 lipca 2024 r. oddalił skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 lutego 2024 r. (sygn. akt II SA/Rz 450/24). W ocenie Sądu, z uwagi na to, że projekt budowlany był zgodny z "nową" decyzją środowiskową", to brak było podstaw do żądania od inwestora przedstawienia "nowego" pozwolenia wodnoprawnego, które uwzględniałoby treść decyzji Burmistrza T. z [...] listopada 2024 r. Sąd zwraca uwagę, że Burmistrz T. rozpoznając ponownie sprawę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dodatkowo uzgadniał podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące zlokalizowania inwestycji na terenach zalewowych z Dyrektorem Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarząd Zlewni w K. . Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana po analizie tych uwag przez organ. Odnosząc się do zarzutów obu skarg, dotyczących kwestii związanych w istocie z materią, do rozstrzygnięcia której uprawnione są inne organy (kwestie dotyczące ochrony środowiska czy kwestie związane z możliwością podtopień) Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Organy architektoniczno-budowlane są związane wydanymi w sprawie decyzjami: o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia czy pozwoleniem wodnoprawnym. Stąd też wbrew oczekiwaniom skarżących organ ani nie był uprawniony do weryfikowania stanowiska Burmistrza T. w zakresie kwestii objętych decyzją środowiskową, ani tym bardziej do czynienia w tym zakresie własnych ustaleń. Stąd też zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) należało uznać za nieuzasadniony. Wbrew oczekiwaniom skarżącego organy w niniejszym postępowaniu nie były uprawnione do oceny czy sporna inwestycja wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i tym samym nie naruszyły przepisów postępowania poprzez nieprzeprowadzenie na tę okoliczność postępowania dowodowego. Stosownie do art. 86 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowych. Ponadto ma ona charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego ustalenia lokalizacji inwestycji drogowych i pełni ona względem niego funkcję prejudycjalną. Organy orzekające o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowych nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie Dopóki więc decyzja ta nie zostanie prawomocnie uchylona to należy uznać, że jest ona zgodna z prawem, a organy są nią związane. W rozpoznawanej sprawie decyzja Burmistrza T. z [...] listopada 2024 r. pozostaje w obrocie prawnym. Stąd też zarzuty koncentrujące się na braku wyjaśnienia przez organ kwestii dotyczących klimatu akustycznego, ochrony żółwia błotnego, czy zagadnienia związanego z obawą skarżących o zalewanie projektowanej drogi wodami powodziowymi nie mogły zostać uwzględnione w niniejszej sprawie albowiem stanowią one materię odrębnych postępowań. Niezależnie od tego Sąd zwraca uwagę, że kwestie budowy urządzeń wodnych i odprowadzania wód zostały w zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnione. Podkreślono ponadto, że organ architektoniczno-budowlany nie ma uprawnień do podważania rozwiązań technicznych projektu - za te odpowiada wyłącznie projektant. Kluczowe jest, że inwestor posiadał już prawomocne pozwolenie wodnoprawne. Szczegóły techniczne odwodnienia powinny znaleźć się w projekcie technicznym, którego organ nie ma prawa badać pod kątem skuteczności czy optymalności rozwiązań. Jeśli inwestor spełnił wymogi formalne z art. 32 i 35 Prawa budowlanego, organ zobowiązany jest do wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Organ obszernie omówił, mimo, że nie było to przedmiotem postępowania zrid również kwestie dotyczące ochrony przed hałasem związanym z użytkowaniem spornej inwestycji. Jak słusznie stwierdził organ brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia § 323 r.w.t. Zgodnie z ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, interesy skarżącej zabezpieczone zostały poprzez zaprojektowanie ekranu akustycznego przebiegającego wzdłuż granicy z jej działką. Jak już natomiast wspomniano, organ właściwy w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pozostaje ściśle związany ustaleniami organu środowiskowego zawartymi w decyzji z dnia 19 listopada 2024 r. W świetle obowiązujących przepisów, organ ten nie posiada kognicji do samodzielnego kreowania dodatkowych zabezpieczeń akustycznych bądź modyfikacji rozwiązań przyjętych w decyzji środowiskowej. Ponadto, mechanizm ochrony przed hałasem przewiduje procedurę monitoringu poinwestycyjnego - inwestor jest zobligowany do przeprowadzenia pomiarów kontrolnych w terminie jednego roku od oddania obiektu do użytkowania. W przypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, na inwestorze spoczywa ustawowy obowiązek wdrożenia adekwatnych środków naprawczych w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Analogicznie należy odnieść się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez organ administracji siedlisk żółwia błotnego. W tej kwestii wypowiedział się już właściwy organ ochrony środowiska, ponieważ skarżąca podnosiła tę kwestię zarówno w postępowaniu przed Burmistrzem T. , jak i przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w R. . Stanowisko w tej sprawie zajął również WSA w Rzeszowie w wyroku z 2 grudnia 2025 r. W świetle powyższych rozważań należy w pełni zaaprobować stanowisko Ministra zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), ani prawa materialnego, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z uwagi na związanie organu treścią wniosku inwestora, organ nie posiadał kompetencji do ingerowania w rozwiązania projektowe na etapie postępowania odwoławczego, w szczególności w celu realizacji indywidualnych oczekiwań stron postępowania bądź uwzględnienia jej sugestii dotyczących lokalizacji inwestycji. W niniejszej sprawie zasada wyrażona w art. 7 k.p.a., nakazująca uwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, nie mogła prowadzić do odstąpienia od stosowania przepisów specustawy drogowej. Zasada ta znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, w których organ dysponuje uznaniem administracyjnym, a nie przy wydawaniu decyzji związanej, gdy ustawodawca nakłada obowiązek rozstrzygnięcia o określonej treści w danym stanie faktycznym. W konsekwencji dopuszczalność zastosowania przepisów specustawy drogowej nie mogła zostać ograniczona z uwagi na powoływany przez skarżących słuszny interes. Argumenty przedstawione w skargach pozostają irrelewantne dla oceny legalności samego zezwolenia na realizację inwestycji. Należy również wskazać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Jego rozbudowany charakter wynika ze złożoności sprawy oraz licznych zarzutów formułowanych przez skarżących, które organ odwoławczy uznał za wymagające szczegółowego omówienia. Pomimo znacznej objętości uzasadnienie zachowuje przejrzystość i w sposób jednoznaczny przedstawia tok rozumowania organu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi. ----------------------- sygn. akt VII SA/Wa 2103/25 sygn. akt VII SA/Wa 2103/25 #