VII SA/Wa 2106/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2007 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 1998 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych skargę oddala. Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] wydaną dnia [...] lipca 1997 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane NAKAZAŁ A. L. wykonanie na działce [...] przy ul. K. [...] w [...] muru oporowego jako formy stabilizacji osuwającego się zbocza na całej długości działki od strony południowej oraz uzupełnienie istniejącego osuwającego się nasypu zgodnie z docelowym projektem zagospodarowania działki. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła B. W.-P.. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją znak [...] wydaną dnia [...] maja 1998 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność powyższej decyzji w części nakazującej uzupełnienie istniejącego osuwającego się nasypu zgodnie z projektem docelowym zagospodarowania działki, odmówił natomiast stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu organ podał, że nakaz uzupełnienia nasypu nie był oparty na ustaleniach, że doprowadziłby do stabilizacji zbocza i usunięcia powstania osuwiska. Wykonanie tak określonego nakazu doprowadziłoby do rozpoczęcia bez wymaganego pozwolenia – realizacji inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. W.-P. podnosząc, że również wykonanie muru oporowego, który jest objęty kwestionowaną decyzją nie może być wykonane, ponieważ prowadziłoby do realizacji planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] sierpnia 1998 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] wydanej dnia [...] lipca 1997 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że inwestor posiada jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i samowolnie rozpoczął prowadzenie robót budowlanych przez wykonanie niwelacji terenu skarpy oraz wykonanie wykopu pod przyszłą inwestycję. W tej sytuacji organ winien nakazać przywrócenie poprzedniego stanu terenu na którym wykonano prace budowlane, nie zaś nakazać wykonanie prac zabezpieczających zmierzających do pozostawienia terenu z wykonanymi pracami przygotowawczymi do zamierzonej inwestycji. Nadto organ podniósł, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor miał obowiązek przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej – z akt natomiast nie wynika, że uzyskał taką decyzję. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła A. L.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca podała, że wykonała jedynie niwelację terenu działki, nie wykonywała innych robót budowlanych, a decyzja Prezydenta [...], nieważność której stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, została wydana po zniszczeniu skarpy i nasypów w wyniku ulewnych deszczy i miała na celu zabezpieczenie skarpy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Podał nadto, że kontrolowana decyzja poprzedzona była postanowieniem organu wydanym dnia [...] czerwca 1997 r. wstrzymującym wykonywanie robót polegających na niwelacji terenu prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Prace niwelacyjne rozpoczęto w maju 1997 r. celem przygotowania pod przyszłą inwestycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym. Art. 16 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena czy decyzja kończąca postępowania w sprawie dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie, w p-kcie 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W rozpoznawanej sprawie kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nakazująca inwestorze A. L. wykonanie określonych w niej robót budowlanych wydana została po stwierdzeniu wykonania prac niwelacyjnych terenu działki w celu rozpoczęcia zamierzonej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Niwelacja terenu zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi prace przygotowawcze i z chwilą ich podjęcia następuje rozpoczęcie budowy. Ustęp 3 w/w przepisu stanowi, że prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Bezspornym w niniejszej sprawie było to, że inwestorka nie dysponowała decyzją o pozwoleniu na budowę w momencie rozpoczęcia budowy w rozumieniu art. 41 ust. 3 Prawa budowlanego oraz, że postanowieniem wydanym dnia 9 czerwca 1997 r. organ na podstawie art. 50 ustawy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie kontrolowaną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 nałożył na inwestorkę obowiązek wykonania muru oporowego i uzupełnienia skarpy zgodnie z warunkami projektu w ramach docelowej inwestycji i zgodnie z docelowym projektem zagospodarowania działki. Z treści więc decyzji wynika, że celem rozstrzygnięcia Prezydenta [...] było nakazanie inwestorce wykonania robót budowlanych zmierzających do pozostawienia terenu z wykonywanymi samowolnie pracami przygotowawczymi dla realizacji planowanej inwestycji. Organ nie wziął pod uwagę, że regulacja przewidziana w art. 51 Prawa budowlanego dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych w rozumieniu wykonania odstępstw od warunków określonych w decyzji na budowę i ma ona na celu wymuszenie na inwestorze dokonanie zmian i przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Wobec tego należy uznać, iż kontrolowana decyzja Prezydenta [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ustawy Prawo budowlane, a wobec tego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.