VII SA/Wa 2108/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. Sp. k. w W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) lipca 2011 r. znak: (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia (...) lipca 2011r., znak: (...) Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 103 u st. 1 pkt 5 oraz art. 104 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania spółki komandytowej "R." od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia (...) maja 2011r., znak (...) wymierzającej karę pieniężną w wysokości 4000 zł w związku ze stwierdzeniem produkcji oraz wprowadzenia do obrotu żywności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu – restauracji "R." zlokalizowanej w W.– utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu (...) maja 2006r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) wydał decyzję znak: L.dz. (...) stwierdzającą, że obiekt - restauracja "R. " zlokalizowana przy ul. (...) w W., spełnia wymagania sanitarne konieczne do zapewnienia higieny przy przygotowywaniu i podawaniu dań obiadowych, przekąsek przygotowywanych w oparciu o półprodukty i surowce z wyłączeniem warzyw okopowych oraz napojów zimnych i gorących. Następnie, w wyniku kontroli przeprowadzonej dniu (...) marca 2011r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w (...) stwierdził, że w zakładzie prowadzona jest działalność w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu. Działalność gastronomiczna zakładu została samowolnie rozszerzona o przygotowywanie potraw w oparciu o surowce: warzywa okopowe - ziemniaki, cebule, warzywa liściaste. Ponadto stwierdzono uchybienia w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych, m.in.: brak identyfikacji części artykułów spożywczych, niewłaściwy sposób przechowywania produktów spożywczych bez zabezpieczenia produktów przed zanieczyszczeniem wtórnym, brudny sprzęt i wyposażenie kuchni oraz pojemników transportowych, niewłaściwy stan sanitarny urządzeń chłodniczych, brak opracowanych i wdrożonych procedur GHP i GMP oraz systemu IIACCP. W dniu (...) maja 2011r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. na podstawie m.in. art. 103 ust. 1 pkt 5 , art. 104 ust 1 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r., o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( Dz.U. nr 136 poz. 914 z 2010r) wydał decyzję znak: (...) wymierzającą karę pieniężną w wysokości 4000 zł w związku ze stwierdzeniem produkcji oraz wprowadzania do obrotu żywności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu opisanego wyżej zakładu - restauracji "R.". Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Spółki zapadła, wskazana na wstępie, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z dnia (...) lipca 2011r., znak: (...) Głównego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że podstawową zasadą prawa żywnościowego jest zasada odpowiedzialności podmiotów działających na rynku spożywczym za spełnienie wymagań wynikających z tego prawa. Zasada ta wynika z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.). Zgodnie z tymi przepisem "podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów". Jednym z wymogów wynikających z prawa żywnościowego jest obowiązek zatwierdzenia zakładów działających na rynku spożywczym. Obowiązek ten wynika zarówno z przepisów prawa krajowego, tj. art. 63 i 64 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak również z przepisów prawa Unii Europejskiej, tj. art. 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.4.2004, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319. z późn. zm.) i art. 31 ust. 2 lit. c rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191 z 30.4.2004. str. 1: Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3. t. 45, str. 200, z późn. zm.). Organ podkreślił, że również każde rozszerzenie zakresu działalności prowadzonej w obszarze produkcji lub obrotu żywnością powinno być zgłoszone właściwemu terenowo państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, który w stosownych przypadkach wydaje decyzję zatwierdzającą nowy zakres działalności zakładu. Jak stanowi w szczególności art. 6 ust. 2 drugi akapit rozporządzenia (WE) nr 852/2004, podmioty działające na rynku spożywczym powinny zapewnić, aby właściwe władze posiadały zawsze aktualną informację o zakładach, w tym przez powiadamianie o istotnych zmianach w zakresie prowadzonej działalności. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości fakt niedopełnienia przez stronę ww. obowiązku i prowadzenia przez nią działalności polegającej na produkcji żywności w zakładzie - restauracji "R. " w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu tego zakładu. Odnosząc się do wysokości kary wymierzonej przez organ I instancji, w ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. zastosował prawidłowo zasadę miarkowania kary. W przypadku wprowadzania do obrotu żywności w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający. Jak stanowi art. 104 ust. 2 ww. ustawy, ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. W niniejszej sprawie należało wziąć pod uwagę z jednej strony świadome lekceważenie przez stronę obowiązków w zakresie zatwierdzania i rejestracji, polegające na rozszerzeniu działalności o przygotowywanie potraw w oparciu o warzywa okopowe pomimo wyraźnego i jasnego wyłączenia zapisanego w decyzji z dnia (...) maja 2006 r. Świadczy to o umyślnym działaniu strony, a w konsekwencji o znacznym stopniu zawinienia. Samowolne rozszerzenie działalności w zakresie produkcji lub obrotu żywności, w szczególności polegające na używaniu warzyw okopowych i liściastych, należy przy tym ocenić jako postępowanie o znacznym stopniu szkodliwości społecznej ze względu na ryzyko zdrowotne, jakie wiąże się z prowadzeniem takiej działalności bez nadzoru sanitarnego. W związku z powyższym w ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego nie zachodzą żadne przesłanki, które mogłyby uzasadniać obniżenie kary pieniężnej wymierzonej w niniejszej prawie. Zdaniem organu odwoławczego decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 4000 zł jest prawidłowa i znajdowała podstawę w przepisie art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym podmiot, który wprowadza do obrotu żywność w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, podlega karze pieniężnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła R. Spółka Komandytowa z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Skarżąca Spółka podniosła, że wykonała nakaz wynikający z decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) marca 2011r., nakazującej zaprzestanie przygotowywania posiłków w oparciu o warzywa okopowe i zaprzestała stosowania warzyw okopowych. Organ wymierzając karę w trybie art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zobowiązany był ustalić okoliczności warunkujące wymierzenie kary określone w art. 104 ust 2 ww. ustawy. Mimo obszernych uzasadnień organy do tych kwestii nie odniosły się. Pominęły, kwestie stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkości produkcji zakładu do stwierdzonego stanu faktycznego – jednorazowej obecności w pomieszczeniu magazynowym restauracji nieoznaczonej ilości cebuli w dniu kiedy dokonano kontroli w restauracji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), było dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ja decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Podstawą materialnoprawną decyzji kontrolowanych przez Sąd w niniejszym postępowaniu były w szczególności przepisy art. 103 ust. 1 pkt 5 i art. 104 ust 1 oraz art. 63 ust 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010r. Nr 136, poz. 914). Skarżąca Spółka na podstawie decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...) maja 2006r., ma uprawnienia związane z przygotowaniem określonych dań, z wyraźnym jednak wyłączeniem stosowania warzyw okopowych. Opisana wyżej kontrola stwierdziła obecność na terenie zakładu warzyw okopowych. Tej okoliczności skarżąca Spółka nie kwestionuje, choć zdaje się umniejszać problem, powołując się na niewielką ilość. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy - kto produkuje lub wprowadza do obrotu żywność w zakresie niezgodnym z decyzją o zatwierdzeniu zakładu, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", przy czym wysokość kary nie może być mniejsza niż 500 zł (ust 2 pkt 3 ww. przepisu). Przepis art. 104 ust.1 ww. ustawy stanowi, że kary pieniężne, o których mowa w art. 103, wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Zgodnie z przepisem ust. 2 ww. artykułu ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do prawidłowego zastosowania ww. przepisów prawa. Bez wpływu na powyższą ocenę jest to, że skarżąca Spółka wycofała się ze stosowania w ramach prowadzonej działalności warzyw okopowych. Okoliczność ta świadczy, tylko o poszanowaniu dla innego, niż tu kontrolowany, aktu administracyjnego, który taki obowiązek na skarżącą Spółkę nakładał. Bezpodstawny, jest zarzut skarżącej Spółki, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej zapadły bez zbadania okoliczności opisanych w przepisie art. 104 ust 2 ww. ustawy. Jak wskazano wyżej przepis ww. stanowi, że ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Do przesłanek określonych w przepisie art. 104 ust.2 ww. ustawy organ odniósł się wyczerpująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że skarżąca Spółka dopuściła się świadomego lekceważenia obowiązków w zakresie zatwierdzenia i rejestracji rozszerzenia działalności polegającej na przygotowaniu potraw w oparciu o warzywa okopowe, mimo wyraźnego wyłączenia zapisu w ww. decyzji z dnia (...) maja 2006r. tym samym działała umyślnie. Takie zachowanie miało znaczny stopień szkodliwości społecznej, stwarzało istotne ryzyko zdrowotne, wprowadzało działalność pozbawioną nadzoru sanitarnego. Organ wskazał też, że kwota 4000zł jest bardzo niska, gdy zważyć na ustawowe granice, ale miarkowanie jej w tej wysokości spełni jednak rolę zapobiegawczą. Sąd podziela powyższa argumentację, a szczególności mając na uwadze, że organ w tym zakresie działał w warunkach uznania administracyjnego stwierdza, że organ nie przekroczył zasad swobody uznania, przedstawiając prawidłowe uzasadnienie miarkowania kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).