VII SA/Wa 2109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla Sędziowie: asesor WSA Wojciech Białogłowski sędzia WSA Andrzej Nogal (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K.S. i W.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2025 r. nr DOR.7110.211.2025.MRA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga z dnia 26 lipca 2025 r. K.S i W.R., zwanymi Dalej Stroną lub Skarżącymi, na decyzję na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej GINB lub Organ, z dnia 18 czerwca 2025 r., utrzymującą w mocy w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 kwietnia 2025 r., umarzającą wszczęte, na wniosek Strony postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] października 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, w wolnostojącego, oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu literą "E" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 3 kwietnia 2025 r., Wojewoda Dolnośląski umorzył wszczęte, na wniosek Strony, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] października 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, wolnostojącego, oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu literą "E" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...], obręb ewidencyjny [...]- [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji tenże Wojewoda wskazał, że Strona nie może skutecznie wnioskować o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu [...]nr [...] z dnia [...] października 2019 r., gdyż nie posiada przymiotu strony tego postępowania. Wskazał, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może być tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na podstawie analizy akt sprawy i materiału dowodowego, w tym przedłożonego z wnioskiem o pozwolenie na budowę projektu budowlanego, a także przepisów prawa powszechnie obowiązującego Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że nieruchomości Strony nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Decyzję Wojewody zaskarżyła Strona odwołaniem, lecz GINB utrzymał decyzję w mocy, decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r., przyjmując za prawidłowe ustalenia faktyczne oraz prawne Wojewody. Decyzja GINB została zaskarżona przez Stronę skargą z dnia 26 lipca 2025 r. W skardze Strona zarzuciła decyzji: -decyzje a dokładnie ich uzasadnienia, których autorem jest pracownik departamentu orzecznictwa GINB pisane są językiem niezrozumiałym dla obywatela, nie wyjaśniają w sposób zrozumiały, racjonalny, spójny i logiczny stanowiska GINB, skupiając się na cytowaniu orzecznictwa i doktryn prawnych; poza powyższym odnosi się wrażenie że czytający wnioski źródłowe skarżących, nie rozumie prostych zdań pisanych w języku polskim; - cytowaniu w uzasadnieniu obecnie obowiązującego przepisu prawa lokalnego oraz przywoływaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia rozpatrywania skargi, zamiast odwoływania się do prawa istniejącego w czasie kiedy wnioskowane przez skarżących procedury i decyzje były realizowane przez organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego; - stosowanie i przywoływanie prawa budowlanego wbrew prawu cywilnemu i odwrotnie; - niezgodność rozstrzygnięć z Konstytucją RP. W uzasadnieniu skargi Strona rozwinęła i uzasadniła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd rozpoznał skargę na decyzję GINB z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.1267). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami – t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wniesioną skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nadzorcza nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej GINB prowadzi do wniosku, że skarga Strony jest niezasadna. Skarżący dążą do wszczęcia na ich wniosek nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (nadzorczego), uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a., którego przedmiotem miałaby być ocena legalności, według kryteriów ustalonych w art.156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a., decyzji o zatwierdzeniu projektu budowalnego i udzieleniu pozwolenia na budowę - decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] października 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...]sp. z o.o. sp. k. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego, w wolnostojącego, oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu literą "E" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ewid. [...] obręb ewidencyjny [...]- [...], gmina [...]. Trafnie uznały organy obu instancji, iż początkowo wszczęte na wniosek Skarżących w/w postępowanie nadzorcze należało umorzyć na podstawie art.105 § 1 k.p.a. albowiem przeprowadzone na tę okoliczność postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło posiadania przez Skarżących interesu prawnego w sprawie zgodnie z kryteriami ustalonymi w art.28 ust.2 w zw. z art.3 pkt 20 p.b. Tym samym jakkolwiek Skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, to jednakże nieruchomość ta nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji w rozumieniu w/w art.3 pkt 20 p.b. Skarżącym nie przysługuje zatem status strony postępowania o stwierdzenie nieważności, co oznacza, iż w/w postępowanie nadzorcze wszczęto na wniosek osób do tego nielegitymowanych. Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy, Skarżący są współwłaścicielami są współwłaścicielami działek: 1) działki nr [...]- droga wewnętrzna; 2) działki nr [...]- działka budowlana; 3) działki nr [...]- działka budowlana; 4) działki nr [...] - działka budowlana. Teren zainwestowania, podobnie jak działki Strony objęte są obecnie objęte uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...]z dnia [...]stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] (Dz. Woj. [...] . z 2024 r., poz. [...] dalej jako Mpzp. Na wstępie należy zauważyć, iż sam fakt bliskiego położenia działek Strony z działką objętą inwestycją, nie stanowi jeszcze podstawy do objęcia jej obszarem oddziaływania a co za tym idzie uznania ich właścicieli za strony postępowania. Nadto, wykonywane roboty budowlane będą, swoim zasięgiem ograniczone do działki inwestora. Tym samym, zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, na działkach, będących przedmiotem współwłasności Wnioskodawców nie zakłada się prowadzenia żadnych robót budowlanych w trakcie realizacji weryfikowanego zamierzenia budowlanego. W odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną wskazać należy, iż na rysunku obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczona została symbolem 14KDW, a więc jako teren drogi wewnętrznej (§ 5 pkt 14 Mpzp). Zgodnie z mapą do celów projektowych (s. 12 projektu budowlanego), teren zainwestowania został skomunikowany z działką drogową nr [...], bezpośrednio graniczącą z tym terenem. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie korzysta z układu komunikacyjnego w ramach drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr [...]. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że realizacja analizowanej inwestycji mogłaby wprowadzić ograniczenia w zgodnym z przeznaczeniem jej zagospodarowaniu, brak jest zatem podstaw do uznania jej współwłaścicieli za strony postępowania. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco. Podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest zobowiązany do wykazania swojego interesu prawnego w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. Stosownie do powyższego, w myśl art.. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Takim przepisem prawa materialnego, w oparciu o który dokonywana jest ocena przymiotu strony zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tego pozwolenia, jest art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi więc lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w ww. przepisie jest wyprowadzany właśnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ten wskazuje z kolei na dwie przesłanki od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Po pierwsze, posiadany tytuł prawny do nieruchomości, po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższe oznacza, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu nadzwyczajnym mającym za przedmiot ocenę legalności tego pozwolenia, determinowany jest zasadniczo zakresem oddziaływania zamierzenia budowlanego. Może się też tak zdarzyć, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (wyroki NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 421/14 oraz z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 797/10 - publ. w CBOSA). Może to na przykład wynikać z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2008 r., II OSK 1387/07, CBOSA)." – por. wyrok NSA z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1085/23, publ. CBOSA. Zasadnicze znaczenie w kontekście ustalenia zakresu podmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (podobnie jak i kręgu podmiotowego postępowania zwyczajnego o udzielenie tego pozwolenia) ma wyznaczenie w/w "obszaru oddziaływania obiektu": Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w art.3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, dodanym do tej ustawy na podstawie art.1 pkt 1f ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), z mocą obowiązującą od 25 października 2006. Przepis ten został następnie dwukrotnie znowelizowany. W efekcie powyższego przepis ten w okresie swojego obowiązywania definiował obszar oddziaływania w następujący sposób: 1) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (brzmienie ustalone w/w nowelizacją p.b. z dnia 27 marca 2003 r., obowiązujące w okresie od 25 października 2003 r. do 27 czerwca 2015 r.); 2) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (brzmienie ustalone ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. poz.443, obowiązujące w okresie od 28 czerwca 2015 r. do 18 września 2020 r.); 3) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu (brzmienie nadane wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), obowiązujące obecnie). Stwierdzić w tej sytuacji należy, iż na mocy ostatniej nowelizacji ustawodawca zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, na którym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu. W uzasadnieniu do projektu w/w nowelizacji z 2020 r. podniesiono, iż potrzeba znowelizowania art.3 pkt 20 p.b. jest następstwem potwierdzonej praktyką niemożności uwzględnienia przez organy architektoniczno – budowlane, na których spoczywa obowiązek ustalania w oparciu o ten przepis kręgu podmiotowego postępowań w sprawach pozwolenia na budowę, wszystkich potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, które mogą wynikać z przepisów szczególnych. Jest to równoznaczne z brakiem możliwości wykonania przez organy rygorystycznych wytycznych zawartych w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, stwierdzających konieczność uwzględniania szerokiego katalogu takich ograniczeń. Projektodawca zauważył w tym kontekście w szczególności, iż: (-) Koniecznym staje się usunięcie z definicji obszaru oddziaływania obiektu zamieszczonej w art.3 pkt 20 p.b. wyrażenia "w zagospodarowaniu". Szerokie pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" może bowiem oznaczać nie tylko budowę obiektu budowlanego, czyli wiązać się z wykonaniem robót budowlanych, ale również dokonywanie na nieruchomości innych zmian, niezwiązanych z budową czy też wykonywaniem robót budowlanych. Prawo budowlane powinno tymczasem zajmować się jedynie tą formą zagospodarowania, która dotyczy obiektów budowlanych, a zatem jedynie "zabudową"; (-) Orzecznictwo sądowo - administracyjne, z uwagi na użyte w przepisie pojęcie "w zagospodarowaniu", zbyt szeroko interpretuje pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, nakazując uwzględnienie w tym kontekście takich oddziaływań jak np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, zintensyfikowanie ruchu po prywatnej drodze dojazdowej, itp.; (-) W obliczu takiego stanowiska sądów administracyjnych ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż pojęcie jest odnoszone do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno - budowlanej czy projektantów. Tymczasem, zważywszy na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne; (-) Powyższe pociąga za sobą konieczność doprecyzowania definicji obszaru oddziaływania obiektu, tak aby została dostosowana do materii regulowanej przez p.b. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy p.b.; (-) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie "w zabudowie". Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia. Ograniczenia w zabudowie odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno - budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych. Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości). Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków: Sporne przedsięwzięcie nie powoduje, jak wykazano wyżej, jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zabudowy działek Strony. Skarżący mogą bez przeszkód zabudować działki będące ich własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnej zabudowy. Tym samym samo usytuowanie budynku inwestora, nie ogranicza Skarżących w zabudowie należących do nich działek. GINB wykazał również brak podstaw do przyjęcia, iż objęcie nieruchomości Skarżącej obszarem oddziaływania spornej inwestycji miałoby wynikać z innych przepisów techniczno – budowlanych (§ 13, § 57, § 60 ust. 1, (§ 271 i nast. r.w.t.b.). W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.