VII SA/Wa 2112/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 2112/08 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006r. nr [...], którą stwierdzono, w wyniku wznowionego postępowania, wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1999r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażem podziemnym oraz elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej przy ul. [...] we W. z naruszeniem prawa, lecz odmówiono uchylenia powyższej decyzji ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1999r,. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji "[...]" z siedzibą w m. G. pozwolenia na budowę budynku biurowo-hotelowo-gastronomicznego z garażem podziemnym oraz elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej obejmującej przyłącza wod.-kan., co. kable nn, przełożenie sieci wod.-kan., gazu, sieci cieplnej, kanalizacji telefonicznej i sygn. świetlnej, wentylację mechaniczną, instalację elektryczną, klimatyzację przy ul. [...] we W. na działkach nr [...], [...],[...], AM-24, obręb [...]. H. S. złożyła odwołanie od w/w decyzji Wojewody. Fundacja "[...]" wniosła skargę do WSA we W. na podjętą w trybie odwoławczym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2006r. uchylającą decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2006r., którą stwierdzono, w wyniku wznowionego postępowania, wydanie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 1999r. z naruszeniem prawa lecz odmówiono uchylenia powyższej decyzji ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu skargi - wyrokiem z dnia 11 października 2007r. WSA we W. uchylił zaskarżoną decyzję. W powstałym stanie prawnym Wojewoda [...] zobowiązany był ponownie rozpoznać odwołanie H. S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006r. Zgodnie z art. 97§1 pkt. 4 kpa organ administracji jest zobowiązany zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Kwestia wymagająca rozstrzygnięcia w danym postępowaniu posiada cechy zagadnienia wstępnego wtedy gdy spełnione są łącznie 2 przesłanki: zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu a przedmiotem orzeczenia kończącego to postępowanie, rozstrzygnięcie tej kwestii nie należy do kompetencji organu prowadzącego postępowanie. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] jest zobowiązany do ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego w ramach postępowania wznowionego w sprawie w sytuacji, gdy nadal trwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. W analizowanej sprawie doszło zatem do zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej: trybu wznowienia postępowania i trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe tryby nie są konkurencyjne, służą bowiem usuwaniu odmiennych wadliwości kwalifikacyjnych zaś ich zastosowanie powoduje odmienne następstwa prawne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym ponieważ zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania należy przyznać priorytet pierwszemu z nich. Oznacza to, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trakcie toczącego się już wznowionego postępowania powoduje konieczność zawieszenia wznowionego postępowania na podstawie art. 97§1 pkt. 4kpa. Kwestia legalności decyzji podlegająca badaniu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi bowiem zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przed zakończeniem wznowionego postępowania. Fundacja "[...]" złożyła zażalenie na w/w postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r. W wyniku jego rozpoznania postanowieniem z dnia [...] października 2008r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].07.2006r. - do czasu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1999r. Zaznaczenia wymaga jednak fakt, że w postępowaniu odwoławczym organ zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę merytorycznie w jej całokształcie i nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny w dacie rozpatrywania zażalenia. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1999r. zakończyło się ostateczną decyzją GINB z dnia [...] września 2008r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1999r. W obecnym stanie faktycznym brak jest podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].07.2006r. Zasadnym jest zatem uchylenie postanowienia z dnia [...].06.2008r. w całości i umorzenie postępowania organu I instancji. H. S. złożyła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2006r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...].06.1999r. nr [...] wywołuje taki stan faktyczny, w którym brak jest podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].07.2006r. 2. naruszenie art. 6, 8, 12 § 1, 61 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu odwoławczym organ obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie i nie może ograniczyć się do stanu sprawy z daty wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania zażalenia oraz uchylenie postanowienia Wojewody [...] i umorzenie postępowania w sytuacji gdy miarodajnym stanem sprawy jest data wniesienia mojego podania do Wojewody [...] o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. nr [...] tj. data 11 września 2006r., w której to dacie toczyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...].07.2006r. stwierdzającej wydanie decyzji Prezydenta W. nr [...] z naruszeniem prawa ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i odmawiającej uchylenia przedmiotowej decyzji ponieważ w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, oraz prawomocne rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podnosząc ww. zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] z dnia [...].06.2008r. i umorzeniu postępowania I instancji 2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania; W uzasadnieniu skargi H. S. podniosła szereg argumentów uzasadniających twierdzenie, że decyzja z dnia [...].06.1999r. dotknięta jest wadą nieważności oraz podkreśliła, że wydanie decyzji przez GINB z dnia [...] września 2008r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].11.2006r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...].06.1999r. nie usuwa przyczyny zawieszenia postępowania przez Wojewodę [...] albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane w terminie otwartym do zaskarżenia przez strony ww. decyzji GINB. Nadto podniosła, że na tę decyzję w dniu 31 października 2008r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jego uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uchyla decyzje (postanowienie) jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji zawieszające postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło ustalenie przez organ, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].06.1999r. zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] października 2008r. a zatem ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania przez organ I instancji. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 i 138 kpa organ ten ma obowiązek ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji a obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć. Takie stanowisko jest prezentowane, w jednolity sposób, zarówno w doktrynie (m.in. Adamiak w Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz 6 wyd. Warszawa 2004 art. 138 Nb1) jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. M.in. w wyroku NSA z dnia 7 lipca 1988r. (IVSA 451/88 GAP 1988, nr 22 s.43) Sąd ten wyraził pogląd, że organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Takie stanowisko prezentowane jest także przez NSA w Lublinie w wyroku z dnia 21 czerwca 1988r. w sprawie SA/Lu 151/88 (ONSA 1988/2/72) jak również WSA w Warszawie z dnia 13.12.2006r. (IIISA/Wa 2953/06, lex nr 306947), w który Sąd stwierdził, że istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 k.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Sąd - w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że odnosiły się one do spraw zakończonych wydaniem decyzji merytorycznych a nie - jak w okolicznościach niniejszej sprawy - postanowieniem mającym charakter rozstrzygnięcia wpadkowego. Zgodnie bowiem z art. 144 kpa przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej spawy wskazać należy, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie Fundacji "[...]" miał obowiązek zbadać m.in. czy w dacie wydawania przez siebie rozstrzygnięcia istniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 97§1 pkt. 4 kpa. A zatem rzeczą organu było w pierwszej kolejności sprawdzić czy w tej dacie merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji wydanej na skutek wznowienia postępowania było uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ to jest prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].06.1999r. Brzmienie przepisu art. 97§1 pkt.4 kpa jednoznacznie wskazuje, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozpoznane. A contrario- jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozpoznanie przez inny organ lub sąd nie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie tego przepisu. Powyższa interpretacja wynika również z treści art. 97§2 kpa, który nakazuje organowi administracji publicznej podjęcie postępowania (z urzędu lub na wniosek strony) jeżeli ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W konsekwencji powyższego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczy również postępowanie wznowieniowe zostało ostatecznie zakończone skutkować musiało uchyleniem postanowienia o zawieszeniu postępowania (wydanego w innych okolicznościach faktycznych sprawy) i umorzeniem postępowania organu I instancji. Z uzasadnienia postanowienia jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy umorzył postępowanie wywołane zawieszeniem postępowania, nie odnosi się ono do postępowania zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem. Nie przeczy trafności rozstrzygnięcia organu fakt, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w "otwartym terminie" do wniesienia skargi do WSA na decyzję z dnia [...].09.2008r., oraz że skarżąca skorzystała z tego prawa i wniosła taką skargę. Należy bowiem podkreślić, że decyzja z dnia [...].09.2008r. jest decyzją ostateczną i posiada taki walor tak długo aż sąd - w wyniku rozpoznania skargi - nie uchyli jej lub nie stwierdzi nieważności. Brak jest także informacji ażeby organ administracji lub sąd wstrzymały wykonanie tejże decyzji. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze odnoszą się do decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...].06.1999r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponieważ pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bezcelowe jest odnoszenie się do ich zasadności. Reasumując - Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę oddalił. Mając powyższe na uwadze - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.