VII SA/Wa 2114/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej W. M. kwotę 800 (osiemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał Pani E. M. i Panu S. M. wykonać inwentaryzację budowlaną budynku rekreacji indywidualnej wraz z oceną techniczną potwierdzającą prawidłowość jego realizacji oraz inwentaryzację geodezyjną. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007r. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w P. działając na podstawie art. 40 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm. ) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r., nr 207 poz. 2016 ze zm.) zwana dalej Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), zwana dalej k.p.a. po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] położonej w P. przy ulicy K., nakazał właścicielom Pani E. M. i Panu S. M. wykonać pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane - w terminie sześciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna - szambo szczelne, zgodnie z projektem zagospodarowania działki, wymianę zużytych schodów zewnętrznych. O wykonaniu w/w robót należy zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który przeprowadzi kontrolę prawidłowości wykonania robót, wykonać inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz uzyskać przed przystąpieniem do użytkowania budynku pozwolenie na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż kontrolowana inwestycja była realizowana w dwóch etapach, budynek parterowy został zrealizowany w 1974 r., natomiast jego nadbudowa w 1994 r. Zastosowanie, więc na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego będą miały przepisy Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. W przedmiotowym postępowaniu nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 w/w ustawy, dlatego też właściwy będzie tryb określony w art. 40 powyższej ustawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez W. M. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy podał, iż podstawą wydania decyzji organu I instancji były oświadczenia A.M., M.S., E.R. i M.W. określające datę budowy obiektu na 1976r. i jego nadbudowy na 1994r. W/w oświadczenia nie mogą być traktowane jako zeznania świadków, bowiem osoby je składające nie zostały pouczone o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań ( art. 83 § 3 k.p.a.). Tym samym zeznania te nie mogą stanowić podstawy ustaleń faktycznych. Konsekwencją nie ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie jest niemożność określenia, czy sprawa winna być oceniana według stanu prawnego obowiązującego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r., czy też przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994r. Nadto organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa ( art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż sprawę należy przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się do zarzutów W. M. odnośnie postanowienia nr [....] z dnia [...] kwietnia 2007r. to organ odwoławczy stwierdził, iż ma ono charakter dowodowy i wobec spełnienia jego warunków przez wnioskodawców to jego uchylenie jest bezcelowe. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła W. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniosła, iż zarówno ona jak i jej pełnomocnik nie zostali dopuszczeni do udziału w wizji lokalnej, przez co naruszony został jej interes prawny. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wobec ustalenia, iż decyzja z dnia [...] września 2007r. jest błędna, wnioskiem z dnia 4 października 2007r. wystąpił do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W. M. zasługuje na uwzględnienie gdyż organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania, tj. art. 138 § 2, art. 107 § 1 i § 3, art. 97 § 1 pkt 1, art. 83 § 3, art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały, zatem przesłanki do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może, bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. W przedmiotowej sprawie kontrolą Sądu jest objęta decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana jak wynika z osnowy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i takie też jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego, natomiast w uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdza, iż przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji a więc tak jakby orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Taka rozbieżność pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem dyskwalifikuje tę decyzję i musi spowodować jej wyeliminowanie z obiegu prawnego. Zgodnie z treścią art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać jej podstawę prawną a w przedmiotowej sprawie w tym zakresie istnieją w/w rozbieżności. Ponadto Sąd wyeliminował także decyzję organu I instancji uznając, iż faktycznym zamiarem organu odwoławczego było orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia formalno prawne organu I instancji są ewidentne, przede wszystkim wniosek wszczynający postępowanie złożył K. M. , który jak wynika ze złożonego odwołania nie żyje, organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania odnośnie ustalenia spadkobierców wnioskodawcy a nawet nie ustalił daty zgonu wnioskodawcy, stanowi to ewidentne naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. Również jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji podstawą ustaleń faktycznych, co do daty realizacji inwestycji były pisemne oświadczenia czterech osób fizycznych, odebrane bez uprzedzenia tych osób o treści art. 233 kodeksu karnego, nie mogą być one, zatem traktowane na równi z zeznaniami świadków. Nie można odmówić racji zarzutom skargi w tym zakresie, gdyż skarżąca faktycznie nie miała możliwości zadawania tym osobom pytań w celu wyjaśnienia rozbieżności a tym samym naruszono jej uprawnienia wynikające z treści art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 k.p.a. to na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wyłącznie na podstawie pisemnych oświadczeń stoi w jaskrawej sprzeczności z w/w zasadami. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zasadnym zdaniem Sądu byłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron i przesłuchanie na niej świadków, którzy złożyli oświadczenia na piśmie lub przeprowadzenie także innych dowodów wskazanych przez strony, które umożliwią wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Także istotnym elementem wyjaśnienia sprawy mogą być oględziny inwestycji z udziałem stron i ewentualnie świadków przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 85 k.p.a. i zachowaniem zasad wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe uchybienia formalno prawne zdaniem Sądu mogą mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. art. 152 i 153 w/w ustawy zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 w/w ustawy.