VII SA/Wa 2114/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po wszczęciu na wniosek S. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie "(...) wykonania elementów przymocowanych do istniejącego ogrodzenia przy ul. P. [...] w R." i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ podał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność, określonej w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego badana decyzja organu stopnia wojewódzkiego nie jest obarczona żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynikało, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nastąpiło z uwagi na wadliwe umorzenie postępowania w sprawie przymocowanych elementów do ogrodzenia, co spowodowało powstanie obiektu o wysokości powyżej 2,20 m, bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego spornej inwestycji. Budowa obiektu w warunkach samowoli budowlanej, ale z zachowaniem wymogów umożliwiających jej legalizację, stosownie do art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz 1118 ze zm.) obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wstrzymania, w drodze postanowienia, prowadzonych robót budowlanych. W postanowieniu tym właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożyć na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Wynikający z art. 49b ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych względów zastosowanie przez organ wojewódzki art. 138 § 2 K.p.a. nie mogło być obarczone rażącym naruszeniem tegoż przepisu, albowiem konieczność dokonania ww. czynności oznaczała, że sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części w rozumieniu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W takim stanie sprawy, podjęcie przez organ wojewódzki rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji PINB w [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie naruszało rażąco prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dalej organ wywodził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.01.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2253/06, Lex nr 322405). Jeżeli organ orzekający w trybie nadzoru inaczej interpretuje przepisy prawa, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W innym wyroku z dnia 18.01.2002 r., sygn. I SA 1506/00 - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa." O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zdaniem organu decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Decyzja ta została bowiem wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwej strony postępowania, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. S. L. złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2012r. - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].06.2012r. W uzasadnieniu organ podał, że jego działanie w trybie nieważności ograniczało się do oceny kwestii ściśle prawnych - ustalenie czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym dokonywana była w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoznając sprawę w trybie nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...].06.2012r., że będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2010 r., nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., stanowiącym podstawę prawną decyzji [...] WINB, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję kasacyjną organ odwoławczy stwierdza jedynie potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz wyznacza jego zakres. Decyzja taka nie rozstrzyga co do meritum sprawy. [...] WINB wydając decyzję kasacyjną z dnia [...].06.2010 r. dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Przyczyny, z powodu których organ uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. zostały przedstawione w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zatem badanej decyzji nie można było zarzucić rażącego naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut skarżącego, że J. Ł. nie miał legitymacji do występowania w postępowaniu przed organem II instancji, ponieważ nie uczestniczył w postępowaniu przed organem I instancji i nie był inicjatorem tego postępowania. Z akt sprawy wynikało bowiem, że J. Ł. był stroną postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Ponadto fakt, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek M. Ł. nie wykluczał możliwości uznania za stronę postępowania J. Ł. O przymiocie strony decyduje bowiem istnienie interesu prawego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożył S. L. W ocenie skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego mimo dwukrotnego badania sprawy nie rozpoznał jego wniosku o wyłączenie pracowników PINB w [...]: K., C., M. od rozpoznawania sprawy płotu. Dalej skarżący podniósł, że płot został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę jakie otrzymali jego rodzice w 1963r. Nadto nie jest mu wiadomo czy powodem wydania kwestionowanej decyzji była wysokość płotu, który nigdy nie przekroczył 2,2m czy też to, że znajduje się w nim drut kolczasty. Inicjatorką postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją była M. Ł. To do niej była wysyłana decyzja I instancji. Tymczasem w II instancji występowali już małżonkowie J. i Ma. Ł. Zdaniem skarżącego należy uchylić całe postępowanie z uwagi na brak legitymacji do występowania w sprawie J. Ł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skargę należało oddalić. Postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności. Organ zobowiązany był zatem ocenić czy kwestionowana decyzja nie posiada wad, skutkujących koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Ocena ta była poprzedzona stosowną analizą i rozważeniami. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność, określonej w art. 156 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że badana decyzja organu stopnia wojewódzkiego nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynikało, że uchylenie decyzji organu I instancji umarzającej postępowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, nastąpiło wobec ustalenia przez organ odwoławczy, że umorzenie postępowania w stosunku do ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m, bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego spornej inwestycji było wadliwe. Należy podkreślić, iż słuszna była ocena, że wybudowanie ogrodzenia bez zgłoszenia, ale z zachowaniem możliwości jego legalizacji, stosownie do art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej określonej ww. przepisami Prawa budowlanego. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie tej sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Z tych powodów zastosowanie przez organ wojewódzki art. 138 § 2 K.p.a. nie mogło być obarczone rażącym naruszeniem tegoż przepisu. Podjęcie przez organ wojewódzki rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji PINB w [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie naruszało rażąco prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Jeżeli organ orzekający w trybie nadzoru musi dokonać interpretacji stanu faktycznego w odniesieniu do przepisu mającego zastosowanie, to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja zachodzi. Słusznie organ nadzoru przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.02.2005r., sygn. OSK 1134/04, w którym stwierdzono, że "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznic trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa." Dlatego kwestionowana decyzja nie była obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem Sadu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poddał stosowanej analizie i ocenił kwestionowaną decyzję w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Zaskarżona decyzja odpowiada wymogom art. 7, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., gdyż GINB odniósł się prawidłowo do wszystkich argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazujących w szczególności na brak w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2010 r.- wad z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto bezzasadność twierdzeń, co do braku legitymacji J. Ł. do występowania w sprawie, oraz braku wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji, żądania wyłączenia określonych pracowników PINB w [...] od rozpoznawania sprawy płotu. . Mając na uwadze powyższą argumentację i to, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).