VII SA/Wa 2117/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki ( spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. B. i Z. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], umarzającym w całości postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] - utrzymał w mocy własne ww. postanowienie. Uzasadniając treść rozstrzygnięcia, GINB wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek [...] w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...]WINB, którym to postanowieniem organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], nakazującą [...] dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika na ścieki socjalne z budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] (utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]). W ocenie GINB, ponowna analiza materiału dowodowego uzasadniała wniosek, że umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z dnia [...] czerwca 2015 r. było w pełni zasadne. Organ wskazał, że postanowienie [...]WINB z [...] czerwca 2015 r. (o stwierdzenie nieważności którego wnosili skarżący) zostało zaskarżone przez [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Z tej też przyczyny, GINB postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia.  Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt: II SA/Lu 563/15 WSA w Lublinie oddalił ww. skargę [...]. GINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], podjął więc z urzędu zawieszone uprzednio postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB z dnia [...] czerwca 2015 r. GINB wskazał w uzasadnieniu, że w dniu 7 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę I OPS 6/09, w której stwierdził, że nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem Sądu została uznana za zgodną z prawem. W tezie podjętej uchwały NSA wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez odmowę wszczęcia postępowania. Zdaniem GINB, po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na ww. postanowienie [...]WINB, niedopuszczalne stało się prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego samego postanowienia. Jednocześnie, z uwagi na wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 lutego 2016 r., oddalający skargę [...] na objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie [...]WINB z dnia [...] czerwca 2015 r., należało w ocenie organu umorzyć w całości postępowanie, wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia. W związku z powyższym, jak uznał GINB, uzasadnione było również utrzymanie w mocy postanowienia GINB z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia [...]WINB. Organ uznał ponadto, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miały wpływu na zasadność ostatecznego rozstrzygnięcia. Z tym postanowieniem nie zgodzili się skarżący [...], zaskarżając je w całości pismem datowanym na 19 sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc – jak należy rozumieć żądanie skarżących – o jego uchylenie i zwolnienie od kosztów sądowych. Postanowieniu zarzucili, że "zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa". W uzasadnieniu skargi, skarżący stwierdzili, że postanowienie GINB jest krzywdzące i niesprawiedliwe, a ponadto wydane zostało wbrew zasadom poprawnego rozumowania i z naruszeniem prawa i orzecznictwa. W ocenie skarżących, GINB postąpił niezgodnie z wyrokami WSA w Warszawie i Lublinie; w tym zakresie wskazali na sygnatury wyroków VII SA/Wa 2297/13 oraz II SA/Lu 745/14. Skarżący zarzucili GINB, że do sprawy SA/Lu 563/15 "nie dołączył dwóch wyroków, ukrył wyroki i Sąd nie posiadając tych wyroków oddalił skargę". W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie GINB jest prawidłowe i nie narusza prawa, zaś skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie organu administracji publicznej, z urzędu bierze również pod rozwagę, czy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, a jeżeli tak, to stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Dlatego też kwestia przesłanek ewentualnej nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] była już przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który w sprawie sygn. akt II SA/Lu 563/15 rozpoznawał skargę [...] na ww. postanowienie [...]WINB. Oddalając w dniu 11 lutego 2016 r. - prawomocnym wyrokiem - skargę pp. [...] Sąd ten przesądził również kwestię braku przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, że "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". NSA odniósł się w uzasadnieniu wspomnianej uchwały do kwestii konieczności wstępnego zbadania przez organ przede wszystkim tego, "czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji", wskazując, że ustalenie takie co do zasady wymaga zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym. Jednakże, NSA wskazał również na sytuację – jaka ma miejsce w wypadku istotnego dla sprawy wyroku WSA w Lublinie z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 563/15 – że dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać na zasadnicze trudności wówczas, gdy nie doszło do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko NSA, że w takim wypadku przeprowadzenie ww. badania będzie ograniczone do analizy dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie informacji. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia GINB, jak również postanowienia go poprzedzającego, organ ustalił w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania skarżących wystąpienie - z uwagi na ww. wyrok WSA w Lublinie - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Organ słusznie stwierdził, że jeśli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania postanowienia – co było przedmiotem badania WSA w Lublinie - to "nie powstaną one również po jego wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie nie tylko organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, ale także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że wydany przez WSA w Lublinie wyrok zamyka organowi drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia [...]WINB, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. WSA w Lublinie przesądził bowiem fakt zgodności z prawem zakwestionowanego przez skarżących postanowienia [...]WINB. Z akt sprawy, a w szczególności z twierdzeń skarżących nie wynika, aby skarżący wskazali na nowe okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem WSA w Lublinie, ani na brak wiedzy tego Sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy, wskazujących, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoływali się wnoszący żądanie. Wprawdzie skarżący w skardze do tut. Sądu zarzucają organowi, że GINB nie dołączył dwóch wyroków do sprawy SA/Lu 563/15 (sygn.. akt: VII SA/Wa 2297/13 oraz II SA/Lu 745/14), przez co "ukrył wyroki i Sąd nie posiadając tych wyroków oddalił skargę", ale ten zarzut nie zasługuje na uznanie. Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżący nie kwestionowali zasadności wyroku WSA w Lublinie, sygn. akt SA/Lu 563/15. Nie wnieśli o sporządzenie uzasadnienia tego wyroku i - w wyniku w pełni prawem dopuszczalnego zaniechania skarżących - wyrok ten stał się ostateczny. Skoro obecnie skarżący wywodzą istotne według nich skutki prawne z ww. wyroków WSA w Warszawie i w Lublinie, to należy podkreślić, że nic nie stało na przeszkodzie, aby – działając w trybie art. 78 § 1 k.p.a. – domagali się oni (przed wydaniem przez WSA w Lublinie wyroku) od organu lub od sądu dopuszczenia w sprawie dowodu; oznaczając tak tezę dowodową, jak i przedmiot dowodu. GINB, działając w celu ustalenia prawdy obiektywnej i stojąc na straży praworządności (art. 7 i 6 k.p.a.) ma wprawdzie obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), ale po pierwsze dowodem jest wyłącznie to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.), a po drugie organ nie ma ani obowiązku, ani nawet takiego prawa, aby w postępowaniu przed sądem administracyjnym składać wnioski dowodowe za stronę tego postępowania. W rzeczywistości zaś, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. w sprawie VII SA/Wa 2297/13 WSA w Warszawie uchylił decyzję GINB dotyczącą utrzymania w mocy decyzji [...]WINB z czerwca 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie nakazania skarżącemu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika na ścieki socjalne z budynku mieszkalnego, zlokalizowanego jego na działce wznowionej przez ten organ na wniosek skarżącego. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie II SA/Lu 754/14 WSA w Lublinie uchylił zaś (po rozpoznaniu skargi pp. [...] na postanowienie [...]WINB w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego) zaskarżone postanowienie oraz postanowienie PINB. Sprawa zawisła przed WSA w Lublinie dotyczyła stanowiska wierzyciela odnośnie zarzutów zobowiązanego, wniesionych w związku ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego, dotyczącego egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Ani treść wyżej wskazanego wyroku WSA w Warszawie, ani tym bardziej wyroku WSA w Lublinie nie daje podstaw do przyjęcia, że mogłyby by one być dowodem w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Lublinie i że przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy zawisłej przed tym Sądem w zakresie uzasadniającym odmienny od wydanego wyrok tego Sądu. Poza tym, ich treść nie uzasadnia przypuszczenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając w sprawie sygn. akt II SA/Lu 563/15, nie posiadał wiedzy o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy (w szczególności o wydanym przez tenże Sąd i przez WSA w Warszawie wyroku, publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych); a więc, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znalazło się to, na co powoływali się skarżący. Po pierwsze bowiem kwestie związane z postępowaniem dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie nakazania skarżącemu dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego zbiornika na ścieki socjalne rozpatrywane są w kontekście art. 145 § 1 k.p.a., a nie art. 156 § 1 k.p.a. i choć oba postępowania (wznowieniowe i nieważnościowe) są postępowaniami nadzwyczajnymi, to dotyczą odmiennych kwestii i odmienne są też przesłanki orzekania. Po drugie, jedyne zalecenie ujęte w wytycznych wyroku WSA w Lublinie, uchylającego postanowienie [...]WINB i PINB w sprawie II SA/Lu 754/14, dotyczy wyłącznie obowiązku wyrażenia przez PINB stanowiska w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez [...] do wystawionego tytułu wykonawczego. Nie dotyczy więc postępowania zakończonego kwestionowanym postanowieniem GINB o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...]WINB. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie nie występują okoliczności, uzasadniające uznanie, że zaistniały przesłanki do ustalenia przez GINB, że poza wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Lublinie, kontrolującym postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], pozostały okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem tego Sądu. Nie występuje więc uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy WSA w Lublinie o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy. Tylko zaś taka okoliczność usprawiedliwiałaby uznanie, że poza zakresem wspomnianej kontroli sądowej (korzystającej z powagi rzeczy osądzonej) pozostały kwestie, uzasadniające konieczność przeprowadzenia przez GINB postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, pomimo ww. wyroku WSA w Lublinie. W związku z tym, że ani zaskarżone postanowienie, ani postanowienie poprzedzające nie naruszały prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również w taki sam sposób nie naruszały przepisów postępowania, a ponadto nie zachodziły przesłanki nieważności zaskarżonego postanowienia, określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, przeto na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.